基层应急治理能力提升：类型、梗阻与策略

摘要：基层应急治理能力体系是国家治理体系的重要组成部分，基层应急治理能力直接彰显了国家治理体系和治理能力现代化水平。主体、情境与技术是基层应急治理能力提升的关键要素，通过建构“主体—情境—技术”分析框架，将实践案例归结为主体协同型、情境主导型与技术主导型三种基层应急治理实践类型。在基层应急治理能力提升过程中，仍面临“科层—社会”存在张力与应急信任合作机制缺失，常态预防预警能力欠缺与非常态响应机制运转不畅，数据共享链条易被阻断与“技术决定论”思维固化等现实困境。为切实提升基层应急治理能力，需要打造“一核多元”协同应急格局，灵活调适“常态—非常态”应急治理重心，增强基层智慧应急治理实效。

关键词：基层应急治理；治理能力；协同应急；应急情境；智慧应急

基层是国家安全运行的基石，统筹推进基层应急治理能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出了推进基层应急治理体系和治理能力建设的总目标和具体任务要求，为新时代基层应急治理体系和治理能力建设指明了方向。党的二十大报告指出，要完善国家应急管理体系和风险监测预警体系，提高公共安全治理水平，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。2024年2月19日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议，强调“要进一步提升基层应急管理能力，推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移，有效防范化解重大安全风险，及时有力有效处置各类灾害事故，筑牢安全底板，守牢安全底线”。这为新时代新征程推动基层应急管理高质量发展提供了根本遵循。值得一提的是，据《国家防灾减灾救灾委员会办公室应急管理部发布2023年全国自然灾害基本情况》，2023年，全国自然灾害共造成95444万人次不同程度受灾，直接经济损失34545亿元。基层区域分布较为离散，灾害事故频发，不安全因素多，当下的基层治理充分体现了“应急”的向度，有效化解应对突然发生的需要紧急处理的事件是稳定社会的必要手段和确保人民群众生命财产安全的核心环节[1]。突发公共事件是基层社会系统里的潜在“变异部件”，一旦显现便会对整个基层乃至城市系统产生不同程度的扰动力和杀伤力，包括政治系统、经济系统、环境系统以及安全系统等。基层应急存在多元主体协作不力[2]、应急情境把握不准[3]、技术悬浮[4]等诸多问题，给基层应急治理额外增加了应急成本与难度，阻碍了基层应急治理体系的完善和应急治理能力的提升。基层应急治理能力不仅关乎基层社会的安全与稳定，更关乎基层民众是否真正实现“安居乐业”，能够有十足安全感、满意感与幸福感，这是基层应急治理需要高度重视的课题与现实问题，对加快推进国家治理能力现代化具有重要的意义。故而，本研究试图建构一个适用于提升基层应急治理能力的分析框架，探讨基层应急治理实践有何具体体现，基层应急治理能力提升面临的现实梗阻有哪些，又该采取何种可行的行动策略。

一、文献追溯与分析框架

（一）文献追溯

伴随着基层社会结构与社会秩序的不断调整与重构，提升基层应急治理能力是维护基层社会安全稳定和国家长治久安的必然要求。基层社会场域下的应急治理能力提升逐渐获得了学界的重视和关注，相关研究内容主要聚焦于主体协同、治理情境、技术嵌入等方面。

第一，主体协同是释放应急治理效能的基础支撑。从内涵视角来看，基层是“乡镇、街道、村庄、企事业单位、社区、小区以及邻里等层面的社会领域”[5]，是一个有机整体，由不同的社会元素共同组成的复杂社会系统。基层治理将突发公共事件应对、社会稳定以及人民群众生命财产安全摆在了同等重要的地位[6]。应急治理是多元主体面向突发公共事件时，借助科学技术、综合管理等手段，注重事前预防准备、事中处置救援与事后恢复重建的全周期管理，以维护人民生命财产安全和公共安全的一系列治理活动[7]。从协同视角来看，多元主体在合作中实现效率与价值的双重契合，释放由上到下与由下至上的协同效能，是基层提升预警预防、救援指挥等能力的重要驱力[8]。具体而言，基层政府作为核心主导者，要充分发挥“元治理”的功能，联结作为中坚协作者的社会组织、重要协助者的企事业单位、能动参与者的民众等，从监督、动员两个向度保证多元应急主体“在场”[9]。因为多元主体能够在预防、准备、应对、恢复等不同阶段[10]，充分运用政策、案例和技术工具等应对各类突发公共事件和公共危机，在外在推力和内在拉力的共同作用下，充分调动各自的应急资源，在统一指挥、响应迅速、协调有力、运转高效的常态化应急运行机制支撑下，打造高质高效的协同应急格局，提高应急治理质量[11]。

第二，不同治理情境是倒逼应急治理能力提升的促推动力。常态情境与非常态情境是社会治理的两种不同情境表现，有学者指出，常态治理是日常状态下的治理，非常态治理则是在紧急状态下，通过运用指挥体系和制度体系等应对突发公共事件[12]。常态化应急是衡量基层应急治理能力的直接标尺，具体表现在格外关注突发公共事件发生前的日常风险隐患排查，深度剖析突发公共事件发生的深层次原因并加以经验总结，以及常态化评估各个子系统的脆弱性等[13]。非常态情境是突发公共事件引起的基层运作系统紊乱与失衡，对基层社会安全稳定与人民群众生命财产安全造成一定的危害[14]。突发公共事件作为强烈的外部干扰因素，对基层常态化运作系统造成巨大的冲击[15]。此种情境下，政府作为单一调控主体的弊端暴露无遗，坚持协同应急原则，吸纳社会组织力量形成有效应急合力极为必要[16]。政府灵活制定非程序化政策是多元主体开展应急行动的关键，所以对非程序化政策制定进行调适是提振基层应急治理能力的重要举措[17]。

第三，技术嵌入是形塑应急治理能力的有效推手。智慧应急与基层治理的融合发展，促进了基层应急治理从理论到实践的转化，基层应急治理需求为技术嵌入提供了机会[18]。技术使得应对突发公共事件的手段更加智能化、高效化[19]：一方面，技术不仅赋能信息采集、核查、共享以及运用全过程，也能对主体间利益均衡起到作用[20]；另一方面，技术更能实现线上应急与线下应急的协同融合[21]。当然，在注重技术使用的同时，也不能忽视应急治理主体与技术工具的内在耦合关系[22]。新时代的应急治理不同于传统的应急管理，仅仅依靠政府的行政主导式应急模式在基层应急治理中是行不通的，需要多元主体协同联结，有序、充分、合理地借助互联网、大数据、人工智能等技术，共同构造“智慧+”应急场景[23]。同时，政府、企事业单位、社会组织、乡镇（街道）等主体形成的协同参与式应急模式[24]，于技术嵌入应急治理而言是一把“利剑”，能够切实保障协同合作达到最优化，快速掌握应急资源信息、快速查询受灾地点、满足应急需求等[25]。

（二）分析框架

对上述理论素材进行逻辑整合不难发现，基层应急治理能力提升是一个融合系统，场域是基层社会，多元主体协同是根本依托，精准识别社会治理情境是有效保障，技术嵌入是重要手段。主体的协同化、情境的复杂化和资源的共享化，与互联网、大数据、人工智能、云计算和区块链等技术结合，让基层在理论与实践双重导向下提升应急治理能力成为可能[26]。基层应急治理主要有三个维度的内涵：一是多元主体的协同化。多元主体的协同化实质是形成一种共建共治共享的基层应急治理模式，该模式囊括政府、企事业单位、社会组织、乡镇（街道）、村（社区）、民众等多元主体[27]。基层通过纳入多元主体资源、准确认领各自职责，消除利益梗阻[28]，以价值观念一致和相互信任为桥梁，致力于实现化解突发公共事件与保障人民群众生命财产安全的双元目标。二是应急情境的异质性。基层应急治理既包括对无紧急事件的常态化治理，也包括对突发公共事件发生的非常态化治理。基层以不同的应急情境为靶向内容和系统架构，构建风险识别、风险研判、隐患排查、预防到位的常态治理体系，以及响应及时、指挥得当、调度有力、评估科学的非常态应急体系，持续释放基层应急治理能量[29]。三是技术嵌入的智慧化。基于大数据和区块链等技术，对应急信息、资源、需求进行识别、搜集、处理、反馈、服务，是优化基层应急治理格局和实现应急“善治”目标的有力推手，为推动基层治理现代化注入“智慧动力”。

从解释框架看，基层应急治理能力提升既需要遵循多元协同治理模式的主体逻辑，又要遵循社会治理的情境逻辑，以及推进基层治理现代化的技术逻辑。“管理”向“治理”的转型给基层应急能力提升带来了系统化思维，注重构建更具有针对性的应急治理方法，让多元主体愈发关注“协同”“共治”“危机”“应急”等。多元协同应急可以加速消解基层应急治理现实与理想之间的张力，形成高质量的应急治理闭环，不断在实践中更新优化基层应急治理能力。从风险与危机共存的角度，在“乌卡时代”①背景下，风险特征更为明显[30]，灾难具有周期性，且有内在发展和演进过程，即所谓的“风险—灾害—危机”连续统[31]，这说明应急不仅在时间、阶段等维度上有变化，在不同情境中也有变化。而技术嵌入加速了基层智慧化应急步伐，技术经过高度集成散发出“能量条”，进入应急治理全过程并卓有成效，形成“嵌入—释放—互溶—赋能”的应急格局，保证基层应急行动有效化和精细化。

综上，学界十分关注主体、情境与技术分别在基层应急治理能力提升中的作用与优势，它们皆是基层在预防、准备、应对、恢复等阶段必须考量的要素。但现有研究多从单一角度诠释基层应急治理能力，鲜有将“主体—情境—技术”系统纳入同一框架内，探寻基层应急治理能力提升的复杂样态。因此，本研究试图聚焦基层社会场域，在“主体—情境—技术”分析框架下，以基层应急治理实践为考察窗口，分析基层应急治理的实践类型，剖析基层应急治理能力提升面临的现实梗阻和行动策略，以期加速推进基层治理现代化，进而助力实现国家治理现代化。

二、基层应急治理的实践类型

基层应急治理能力提升离不开一些关键要素，主要包括主体、情境和技术。其中，主体协同激活了基层应急治理模式变革的内生动力，情境强化了基层应急处突的现实能力，技术加快了基层智慧化应急转型的步伐。以“主体—情境—技术”为分析框架，归结基层应急治理实践类型极为必要。为了充分展现基层应急治理实践特征，同时保证实践案例选取的科学性和相关性，首先，以“智慧应急”试点建设名单和首批联合国“创建韧性城市2030”国内入选城市，以及全国综合减灾示范社区为筛选范围；其次，通过检索文献资料，框定在主体协同应急、常态与非常态应急、技术应急等方面实践有效有质的乡镇（街道）或村（社区）；最后，进一步深入梳理、归纳和总结，对基层应急治理实践类型勾勒深描（见表1）。

（一）主体协同型

主体是基层顺利开展应急行动的核心要素，基层应急治理能力首先是多元主体协同应急能力的塑造。政府、企事业单位、社会组织、乡镇（街道）、村（社区）、民众等多元主体围绕突发公共事件的应对与化解，以协同合作与平等对话为基本方式，在监测、预警、预防、救援、指挥等过程中形成浓厚的应急意识，构建“应急合作联盟”，并在其中找到归属感、责任感和使命感。协同应急旨在打破传统单一、线性与粗浅的应急模式，以集体行动推动基层应急治理走向规律化、立体化、多维化、现代化，进而提升应对突发公共事件和维系基层公共安全的能力。多元主体协同是基层应急治理的“灵魂内核”，确保了应急资源统筹的有效性和应急需求的即时响应性，赋能突发公共事件应对全过程。由于突发公共事件的发生往往伴随着对人民群众生命财产安全造成危害和损失，两者很多情况下是一种链生裙带关系[32]，为了实现化解突发公共事件和保障人民群众生命财产安全的双元目标，多元主体协同应急是极为必要的条件。例如，江西省赣州市崇义县上堡乡竹溪村在基层应急管理部门的指导下，协同志愿队伍入户宣传应急知识，联合消防员开展民宿消防安全检查，充分利用多元应急力量精准排查各类安全隐患，合理布局应急避难场所、安全应急标志或指示牌等减灾基础设施，全面保障村民安全。又如，湖北省武汉市江岸区百步亭社区致力于将风险控制在源头，精准识别复合风险叠加的危险性，在社区党组织领导下，建立三方联动（物业公司、居委会、业委会）机制，将民警、网格员、志愿者、居民等全部纳入社区治理网络中，培养社区居民自救互救能力，构建“多元主体共应急，每个居民会应急”的良好格局，提高社区应急治理能力。

（二）情境主导型

应急情境对基层应急治理而言是外在压力也是内在推力。基层统筹考虑应急能力与应急情境的匹配度，不同应急情境下基层应急治理重心有所不同：常态情境下，即无紧急事件发生的情境下，防范、准备与预警是应急重心[33]。基层注重日常对风险源、风险因素、风险事项的常态化排查，拥有完备的预案体系、充足的应急物资储备、合理科学的应急场所等[34]，确保在面对突发公共事件时能够跟得上、拿得出、调得快、用得上，形塑从被动“遇见”到主动“预见”的能力。此外，有效运作的常态化预警机制至关重要，全天候、全时段、全覆盖的信息监控、搜集和报告能够切实保障基层做到应急治理工作经常抓、抓经常，同时为精准识别突发公共事件的诱发条件、演化规律、复杂程度等要素提供坚实的基础[35]，进而为开展应急行动提供科学的参考依据。非常态化情境下，即突发公共事件发生的情境下，响应、恢复与评估是应急重心。基层重点加强应急响应能力和防灾减灾执行能力建设，是有效开展应急救援行动、做到精准快速应急、防止危害扩大化的重要保障。在多元主体释放一致性与能动性的前提下，借助应急关系网络和应急技术工具，发挥叫应响应效能，是保证基层应急组织有序化的关键[36]，也能够为基层恢复和重建创造良好的窗口条件，有助于加快基层应急系统的常态恢复与韧性建设[37]。面对突发公共事件的不确定性，基层开展评估工作能够发现基层系统的脆弱性[38]，也能反映出应急行动与措施是否奏效，通过总结经验、吸取教训，不断改进和及时调整应急治理策略，防止事故的发生。例如，天津市武清区大黄堡镇务滋甸村在面对洪水灾害时，由于前期开展了应急演练，摸清了辖区底数，在党员、村干部和志愿者的共同排查下，只用了一个半小时就将422人全部安全转移。又如，江苏省南京市栖霞区太平村社区不仅注重预案的编制、培训、演练，动态评估社区的脆弱性和风险因素，最大限度地阻断风险扩散链条，同时借助“一网统管”平台充分发挥应急响应指挥功能，为实战情境下应急提供坚实保障。