地方创新经验被中央吸纳推广的扩散机制研究

摘要：地方创新政策纵向扩展成为国家政策，是中国国家制度变迁和发展的重要路径。采用清晰集定性比较分析（csQCA）方法，选取涉及“生态建设、社会治理、公共服务、行政改革”四个领域的32个地方政府创新项目，从影响政策创新扩散的因素入手，构建了“政策属性政策扩散网络政策环境”的三维框架，以“议题显著性、可试验性、横向组织学习、纵向业务建构、政策企业家、新闻媒体”为条件变量，实证分析地方创新经验被中央“吸纳推广”的扩散机制。研究发现：议题显著性、新闻媒体对地方创新经验上升为国家政策具有显著性影响；地方创新经验纵向传播、扩散的路径可以分为“关键行动者助推模式和条块建构模式”两种类型，其中条块建构模式是政策创新建构与发展的一般环节。在扩散机制上，地方政策创新是对高层既定注意力关注的理解与再分配，府际间的组织学习、模仿性同行使得政策原型的有效性得到放大，而纵向维度上的权威调适则赋予了地方创新经验以正当的合法性。在这种复杂机制的作用下，地方创新经验最终实现由“地方”到“中央”的转变。

关键词：地方创新经验；吸纳推广；扩散机制；定性比较分析

一、问题的提出：中国之治与地方政府创新

改革开放以来，中国经济的高速增长令世界瞩目，同时也引发了对“中国之治”的思考与讨论。钱颖一和温加斯特（Barry Weingast）等人认为中国经济的巨大成功在于“中国特色的联邦主义”[1]，即中央通过行政性分权和财政包干制实现对地方政府的激励和控制。分权式改革的M型经济结构使得地方政府在晋升锦标赛中相互竞争、彼此追赶，为地区经济增长作出努力。王绍光认为正是这种不断学习与适应的能力塑造了中国改革的种种可能[2]。韩博天（Sebastian Heilmann）则从政策过程的视角提出了“分级制政策试验”[3]的论断，认为地方分散进行创新试验、积累政策经验，中央筛选方案、总结经验教训、向全国推广是中国经济腾飞的关键。政策试验作为渐进式改革的具体形式，体现了中国体制的高适应性与高灵活性[4]。一般来说，政策试验包括两种类型：一种是高位推动的政策测试，另一种是地方自主进行的创新探索。对于共性的地方治理困境，中央通过“设计试验”指派特定地区先行先试，寻求解决问题的普适性方案；针对特定的属地管理问题，地方政府向上获批行政授权，自主探寻可行之策，也即政策扩散中自上而下的试点经验推广与自下而上的层级吸纳扩散两种路径。

地方政府自主进行的创新探索不同于高位推动的政策测试，下级政府在政策的创新活动中具有首创性与较强的主动性，并非仅仅依靠上级政府及其相关职能部门关于特定公共政策的行政指令。在自下而上的层级吸纳扩散中，地方政府自主性的创新探索既是试验改革的重要基础，也是政策创新扩散的首要环节。因而在不确定的发展环境中，如何激励地方政府的创新热情，实现有益经验的辐射推广，是中央政府面临的重大议题。2000年中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起“中国地方政府创新奖”评选活动。该活动旨在发掘地方有益经验，促进府际交流学习，曾备受关注。“中国地方政府创新奖”至今已举办过八届（每两年一届，2015年举办最后一届），累计评选出178个创新入围奖，其中有80个获得优胜奖。然而，有研究认为，地方政府创新不可持续，且部分创新项目也早已名存实亡[5]。虽然“地方政府创新奖”在争议中走向终止，但地方政府创新项目依然层出不穷，在央地互动中实现由“地方”到“中央”的跃变，成为国家政策的重要来源。

地方创新经验向周围扩散、向上传递能产生更大的学习与示范效应，但结果往往是仅有为数不多的创新项目能够突破层级限制、跃升为国家政策并在全国范围内推广实施，而多数的地方政府创新项目囿于有限的政策效力在向外推广的过程中逐渐走向凋零。那么，地方创新经验上升为国家政策、在更大范围内推广实施，其中的核心限制条件是什么，需要经历什么样的程序？由此，提出本研究的问题：在自下而上的层级吸纳扩散中，地方创新经验被中央吸纳推广的扩散机制是什么？

二、文献综述与理论框架

（一）相关研究进展

1地方创新经验纵向传播扩散的影响因素

地方政策创新产生价值后，会形成特定的经验、模式在府际间传播开来。其纵向传播扩散的影响因素可以从政策属性、个体层面、组织层面和政策环境四个方面展开。首先，在政策属性方面，主要关注和回答的一个问题是：何种政策更能被扩散？Crotty等将政策属性分为复杂性和凸显性两类，政策主体在短期收益偏好的影响下选择吸纳更能引起上级注意的政策[6]。Balsiger等对欧洲区域山区倡议的研究发现，当政策原型以一种“形式化”和“制度化”的方式出现，往往更能获得上级政府的认可[7]。其次，在个体层面，政策扩散活动的开启需要成熟的议程设置和共识性的决策方案[8]。作为政策企业家的地方主政官员在制度性流动中将其本身所拥有的支配性权威与合法性认定分配到不同的政府部门与政策议题当中[9]，客观上实现了地方创新经验的异地传播、扩散。上级领导尤其是中央决策者的态度和行为在地方创新经验的纵向传播扩散中发挥着关键作用[10]。再次，在组织层面，不同组织的结构形态与文化特征对政策创新扩散的作用也有所不同。结构化水平高、依赖性较强的政府组织更有利于政策扩散现象的发生，行政命令在专制集权政体中更容易发挥作用[11]。最后，政策环境中的公众需求、传播渠道也为地方创新经验的纵向传播与横向扩散提供了外部条件，不同层级的政府基于特定的政策需求理性选择、策略吸收[12]。

2地方创新经验被中央吸纳推广的路径与模式

属地范围内的创新经验从地方到中央的跃变需要经历从“低有效性低合规性”到“高有效性高合规性”的转变[13]，也即地方创新经验通过有效性的累积来提升其合规性，以此来获取前后、左右、上下政府的政治认同，在纵向传播、扩散的过程中被中央吸纳并在全国范围内推广学习。杨宏山、李娉将这种“地方自主探索中央介入推广学习”的扩散路径概括为“M”型学习路径[14]。在该路径中，地方政府率先发动政策创制，为第一行动集团，中央政府充当着守门员的角色，为第二行动集团，两者以问题建构和经验采纳为关联机制。张继亮、张敏从制度化的视角，将地方创新经验在府际间的横向纵向扩散路径概括为“制度创新模仿性同行强制度性同行再制度化”的逻辑式链条[15]。此外，地方创新经验的扩散路径还表现为“请示授权”模式[16]。为了解决特定的属地管理问题，地方政府将创新意愿形成实践方案，请求上级政府授权，获批后在一定范围内进行自主试验，并将成功经验向全国推广。这种扩散路径也同样内嵌于“地方政府创新上级采纳推广实行”的框架当中，并以中央的权威认定为核心要素。杨志、魏姝根据地方政府的行为逻辑（合法性机制或效率机制）与政策扩散的府际运行向度（垂直或水平）的二维变量，将地方创新经验扩散的路径分为象征采纳、理性学习、上层吸纳与压力辐射四种类型[17]。其中，上层吸纳与压力辐射形成的“吸纳辐射”模式，具有较强的创新持续性和空间扩散力。由此可见，地方创新经验被中央吸纳推广是一个复杂的多层级过程，且受制于不同的结构因素，呈现出不同的政策扩散图景。

已有关于地方政策创新的研究形成了以影响因素和扩散路径为主的两条相互关联的脉络，且主要表现为横向府际间的扩散效应研究，对于纵向上的吸纳推广机制并没有太多的关注。王浦劬和赖先进将中国公共政策的扩散模式分为自上而下的层级扩散、自下而上的政策采纳和推广、区域和部门之间的扩散以及先进地区向跟进地区的扩散四种模式[18]。地方创新经验的纵向传播扩散则贯穿于这四种模式之中，区域和部门扩散在前、政策采纳和推广在中间、自上而下的层级扩散在后，跟进扩散时空伴随。因此，研究地方创新经验如何被中央吸纳推广不应该只局限于纵向的央地关系视角，也要考虑横向的府际学习等其他因素，进而建立整合性的分析框架，以探究影响因素和扩散路径背后所蕴含的深层机制。

（二）理论框架：地方创新经验被中央吸纳推广的三维分析框架

从制度变迁的视角来看，地方创新经验被中央吸纳推广是多方主体达成政策共识的结果。不同场域中的行动者根据问题的情境设定与政策的配置条件对创新内容进行选择吸收，以实现新政策对旧政策的覆盖[19]。在自下而上的层级吸纳扩散中，地方政府基于治理情境的需要，开展创新试验，在制度变迁中扮演“第一行动集团”的角色。上级政府（尤其是省级政府）在其职权范围内向下进行业务指导的同时向上传送政策经验，成为地方创新经验纵向传播、扩散的“中间经纪人”。中央则处于政策体系的最高层，在自下而上的层级吸纳扩散中起着权威评定的作用，地方创新经验只有获得中央的认可才能以更快的速度在全国范围内推广开来。由此可见，府际关系网络中不同的政策行动者构成了推动地方创新经验被中央吸纳推广的主体力量，且创新扩散活动的各个方面都要受到扩散网络的结构性约束与动态调整[20]。在政策扩散网络之外，政策本身也是影响创新经验传播、扩散的重要因素。只有当政策方案满足“价值可接受性”和“技术可行性”时，才会进入政策议程[21]。具体而言，价值可接受性决定了该项政策备选方案是否有机会被采纳，而技术可行性则决定了决策者采纳这项政策而不采纳其他政策。此外，也应当注意到上述政策活动通常发生于特定的组织环境，离不开新闻媒体的宣传推广。

在具体的扩散模型上，Boushey将政策科学与流行病学相结合，提出了经典的政策扩散动力机制的流行病学分析框架。在该框架中，政策扩散如同流行病传播一样，传染源通过特定的传播渠道在受众之间进行扩散[22]。朱旭峰等中国学者对西方主流的政策创新扩散的动力模型进行了修正，构建了以主体、背景、客体和媒体为一体的政策扩散模型。该模型系统地考虑了中国政策体系背后运作的科层关系与组织架构，成为研究地方政策创新扩散的一般参照[23]。张海柱、林华旌则从组织内部因素、组织外部环境和组织间关系三个维度出发，选取了行政指令、政策信号、横向竞争、官员调任、政府经验、社会需求、政策企业家等7个变量来分析政策扩散中“政策再创新”的生成路径与内在逻辑[24]。上述研究都强调了政策创新的扩散是一个复杂的多层级治理问题，并受组织内外各种因素的影响。因此，本研究以创新扩散理论为支撑，在综合前人研究的基础上，结合地方创新经验被中央吸纳推广的一般程序，提出“政策属性政策扩散网络政策环境”的三维分析框架，参见图1。在该框架中，政策属性代表了政策本身对创新扩散的影响，政策扩散网络是组织内部不同行动者构成的复杂关系，而政策环境则与组织外部因素相关联。

1政策属性

政策属性指政策本身所具有的特点、属性和特质，它揭示了不同政策之间的差异性。Rogers将政策属性分为相对优势性、兼容性、可观察性、复杂性和可试验性五个方面[25]。对同一项政策而言，不同的属性特征对政策创新扩散的影响也不一样。政策的相对优势性、可观察性与政策扩散的速度成正比，而复杂性则可能会反向影响政策创新的扩散。杨正喜和周海霞研究发现，在农村试验区改革中，相对优势性对政策扩散的作用力要大于兼容性和可观察性[26]，复杂性和可试验性呈现反作用力，即相对优势性>兼容性>可观察性>复杂性>可试验性。

本研究选取议题显著性和可试验性作为地方创新经验被中央吸纳推广的解释条件。这是因为议题显著性、可试验性与“价值可行性”“技术可行性”具有内在的逻辑关联。首先，地方政策创新是在中央选择性控制下进行的，上级政府的议题关注和政策试点不可避免地会对地方政策创新产生引导和约束作用。其次，在晋升锦标赛和压力型体制中，同级政府之间处于相互竞争的状态，为了赢得上级政府的政治信赖与资源支持，地方政府会策略性地回应中央的议题关注。而议题显著性则显示了某项政策正式产生前与之相关的议题关注度与话题讨论程度，议题显著性越高，就越容易触发地方政府在相应业务领域内的政策创新，其价值可行性也就越高。同时，地方政府进行的创新探索并不独立于政策测试，中央主导下的设计试验为地方政策创新提供范式参考，地方政府则理性选择是否在试点经验的基础上开展创新活动。因而，议题显著性与可试验性构成了政策属性下的二维指标。

2政策扩散网络

地方创新政策孕育于特定的组织环境，而创新的扩散则有赖于“由垂直的央地关系和水平的同级政府关系构成的立体府际关系网络”[27]。府际间横向的组织学习与纵向的业务建构构成了地方创新经验被中央吸纳推广的立体政策扩散网络。作为一种沟通传播的渠道，政府间的组织学习将政策原型以隐性知识的形式扩散到其他地方，一来加强了政策扩散网络的节点密度与府际互动频率，二来提高了政策创新的有效性。当越来越多的地方政府采纳某项政策，则会产生“滚雪球效应”，进而推动上级政府也开始关注并有可能采纳该项政策[28]。在政策扩散网络中，地方创新经验被中央吸纳推广还要经历上级政府及相应职能部门的筛选与过滤：条线部门在实地调研、考察评估的基础上向相关责任人汇报，决策部门在业务分析之后决定是否向上一级政府推送属地内的创新政策。一旦地方创新经验在条线互动中获得有效认可，其在横向上的扩散速度与纵向上的扩散层级就会发生较大变化[29]。因此，本研究选取横向组织学习和纵向业务建构作为政策扩散网络中的影响因素。