区域“发展权转移”的机制修正

摘要：伴随着农业社会向工业社会、数字社会的转变，区域发展需要积极实现机制更新。权利尤其是发展权的价值嵌入催生了区域发展的新路径。“南水北调”“西电东送”“西气东输”以及耕地指标流转等资源供给成为一种颇具特色的区域合作机制，但是这一机制的背后是资源的竞争，无法把农民从耕地上解放出来，无法促进中西部地区资源优势的产业转化，也无助于实现区域间的权利平等。基于数字社会的全场景化，“东数西算”致力于在国家的不同区域建立算力节点并最终形成算力体系，这一基于数字化转型的合作机制把中西部地区的资源优势转化为算力优势，赋予欠发达区域与发达区域相同的议价平台，逐步实现从资源互换到数字协同的机制转变，从而完成“发展权转移”的机制修正。

关键词：区域发展；发展权转移；算力；数据；数字协同

一、研究缘起：国家区域发展的政策回望

作为一个幅员辽阔的巨型国家，在近1000年以来，由于自然禀赋、制度约束、族群战争等影响，中国的经济中心逐步从北方转移到东南沿海地区，从而呈现东部地区人力资源充沛、中西部地区自然资源富足等特征。针对中国的经济社会发展的区域差异，中央政府通过财政转移支付、基本建设、项目倾斜等措施来给欠发达地区“输血”，以遏制中西部地区的持续衰退。

具体而言，中国的区域发展在不同阶段也有差异。在20世纪50年代，鉴于国内国际的复杂形势，国家先后通过边疆开发、苏联援助的重大项目布局等方式向中西部地区输入工业和人力资源，从而形成中国完备的工业体系。这种基于国家责任的产业布局启动了中国全面工业化进程，也为地区经济差异化发展建立了基础。20世纪60至70年代，由于中苏交恶以及东南沿海面临的军事压力，国家启动三线建设，大量发达地区的工厂搬迁到内地，进一步充实了中西部地区的工业体系。同时在这一时期，由于国家长期实行计划经济体制，中国的区域差别并未凸显。

20世纪70年代末期，东部地区率先对外开放，并产生了一批经济特区和沿海开放城市，国家鼓励地方以“增长锦标赛”的方式发展经济，由于各地经济基础差异以及对外开放政策的梯度性释放，东部地区得到快速发展，而中西部地区的一些城市如重庆等地直到20世纪90年代末才通过沿江、沿边开放政策的实施逐步获得经济发展的机遇。

为促进区域一体化建设，减少地区经济差异，国家也先后建立了区域发展机制。以中国经济最发达区域长三角为例，1982年，国务院成立上海经济区规划办公室，上海、江苏、浙江、安徽、江西、福建等五省一市组成“上海经济区”，以强化经济协作；1988年，国务院撤销上海经济区规划办公室，1992年，长江三角洲15个城市协作部门主任联席会议制度随之建立，并于1997年升格为长江三角洲城市经济协调会，如今这一会议制度仍然是区域发展最有效的机制之一。

20世纪末21世纪初，伴随着工业化和城市化的快速推进，中国深度参与到全球化进程之中，克服区域差异、实现社会公平成为中国各级政府的重要责任。同时，中国的区域发展进入了新的历史阶段，中央政府先后提出“西部大开发”“东北振兴”“促进中部地区崛起”等国家区域发展战略，国务院先后成立了西部地区开发领导小组、振兴东北地区等老工业基地领导小组、促进中部地区崛起工作部际联席会议制度等组织框架，有效遏制了国家区域发展的不平衡态势。

在中央层面上，为促进“西部大开发”“东北振兴”“促进中部地区崛起”等战略落地，中央政府先后启动了“南水北调”“西电东送”“西气东输”等国家级工程。早在1952年，毛泽东提出“南水北调”构想；2013年，“南水北调”工程开始通水，华北地区的缺水问题得到缓解。与此同时，为了解决东西部地区能源资源与电力负荷分布的不均衡性问题，20世纪末期“西电东送”工程启动；2000年2月，国务院第一次会议批准启动“西气东输”这一仅次于长江三峡工程的重大投资项目，这一项目与早前实施的“西电东送”工程一道，启动了“西部大开发”战略。

在地方层面上，中央鼓励发达地区通过对口支援等机制对欠发达地区进行支持，也鼓励发达区域在欠发达地区创造性地发展“飞地经济”甚至促进后者“耕地指标”向发达地区异地流转，以实现产业梯度转移和资源供给。与此同时，伴随着中国进入信息化发展阶段，数字经济逐步成为中国经济发展的新引擎。为了积极适应这一经济模式变革，2022年2月，中央启动“东数西算”工程。“‘东数西算’工程以构建涵盖数据中心、云计算、大数据的新型算力网络体系为抓手，把东部算力需求有序引导到西部，优化数据中心建设布局，促进东西部协同联动。”[1]

21世纪初，经济学研究者通过基尼系数的分解发现，中国地区经济的总体差距在20世纪80年代有所下降，但在90年代却呈上升趋势，地区经济的总体差距主要来自沿海和内陆地区的差距，这一差距与政策不平等、生产要素的流动壁垒等密切相关[2]。地理学研究者强调，改革开放以来我国地区差距不断扩大是众多因素共同作用的结果，并非是单纯的“政策说”可以完全解释的，自然条件、区位因素、资源禀赋、生态环境和基础设施等都可能影响区域经济发展[3]。管理学研究者则认为，区域经济是国家财富生成过程在特定地域空间的表现，区域经济发展根植于国家经济整体发展，是国家经济运行系统的地域表现、空间映射与有效支撑[4]。

与区域经济学、区域地理学不同，政治学研究者看到，中国社会已经从原来的平均主义盛行的国家转变为今天社会分化较为突出的国家，随着社会分化的不断加深，各利益群体之间由于诉求的不同而产生的矛盾和冲突，构成了中国目前社会不和谐的主要因素，进而影响和制约着中国的经济社会全面发展[5]。政治学的介入把区域发展引入目标性的讨论，即区域发展的核心价值在于利益共享。

1969年，阿尔及利亚正义与和平委员会《不发达国家发展权利》的报告首次使用了“发展权”这一概念；1979年，联合国人权委员会强调发展权既是国家的权利，也是国家内个人的权利[6]。1986年联合国大会通过《发展权利宣言》并明确指出：“由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”[7]发展权的提出兼顾了国家权利与个体权利，丰富了区域发展的机制解释。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调“共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排”[8]。这一建议呼应了联合国大会关于发展权的倡议，顺应了中国区域发展战略的基本方向，也捍卫了中国特色社会主义的核心价值。

在既有研究中，发展权大多用在土地分析上，在这一领域中，发展权又称土地开发权（land development rights， LDR）。发展权在21世纪进入中国学术视野后，这一概念同样率先在土地政策研究方面得到了充分的应用与发展。所谓土地发展权，就是土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权[9]。土地发展权的配置使中国土地指标流动起来，从而与我国先后推行的“南水北调”“西电东送”及“西气东输”等区域发展战略联系了起来。与此同时，今天的中国城市化进程已经进入下半场，这一进程既受到工业化进程的约束，也深受新工业革命的影响，在这一复合条件下，在当下的区域发展战略中，数据将逐步取代土地，成为约束先发地区经济社会发展的新瓶颈，“东数西算”也将逐步取代“耕地指标流转”，成为区域发展的最为迫切的合作机制。本研究尝试发掘从“耕地指标流转”到“东数西算”演变的基本逻辑，从区域战略中的资源、责任以及背后的权利变迁，论述中国直面城市化升级以及数字化场景的区域发展战略新选择（具体思路如下图所示）。

二、耕地指标流转：工业化场景中的资源交换

20世纪30年代，胡焕庸先生以“瑷珲—腾冲线”揭示了中国人口的空间分布，也暗示了中国经济发展与自然资源分布的空间互补。进入21世纪，为了实现区域发展的平衡，“南水北调”“西电东送”“西气东输”等国家工程先后投入使用。由于中国是一个耕地资源较为匮乏的国家，充分的耕地保护因此成为中国土地政策的主要内核。与之对应的是，严格的耕地保护政策也使东部发达地区的工业用地、城市建设用地受到约束，从而无法使有限的耕地发挥最大的经济社会效益；中西部地区则由于中青年农民的流失而出现部分耕地、宅基地闲置甚至抛荒的情况，从而造成耕地资源的浪费。耕地资源的合理使用因此成为区域合作的重要契机。“南水北调”等一系列跨界的资源调动启发了中国耕地的异地“交易”，但是与水、煤、天然气的异地供给不同，这种“交易”是通过“耕地指标流转”加以实现的。

首先，耕地资源的跨界“使用”。21世纪初，我国城市化进入快速发展期，严格的耕地保护与中国工业化、城市化进程对于建设用地的需求形成了张力。2010年的一项研究发现农村的建设用地总量是城市的46倍，意味着在农村的大量企业用地、宅基地等建设用地闲置的同时，2020年城市建设用地供给缺口将达12亿亩[10]。正是在城市建设用地的巨大缺口下，一些地方已经在辖区内进行了土地资源的流转尝试，这些尝试中既包括农民宅基地更换城镇住房，或通过“占补平衡”“地票”交易等获得货币补偿。在此基础上，研究者认为，“城乡建设用地增减挂钩政策……是‘先富带后富’‘城市反哺农村’，进而推动共同富裕实现的一项重要实践。”[11]2017年1月，中共中央、国务院在《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（下文简称《意见》）中首次提出，耕地占补平衡以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务，从而明确了国家、省、县在土地资源跨界流转中的主体责任。

耕地是不可再生的自然资源，也是一种重要的经济资源，辖区内的耕地资源流转启发了跨界耕地资源的流动。《意见》规定，耕地后备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的，可向国务院申请国家统筹；其他省份只有资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足并实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，方可向国务院申请国家统筹[12]。不难看出，《意见》在保障国家重大项目建设的土地供给的同时，优先保障了直辖市的建设用地。这一突出重点城市的土地政策，显示了这些城市在国家经济社会发展中的重要地位，也使这些中心城市获得使用耕地这一稀缺资源的额外权力。随着土地指标流转的规范，国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准，显示了治理政策的局部差异，也体现了中央政府借助地方政府在遏制区域不平衡方面的“削峰填谷”。

其次，耕地指标交易中的资源互换。耕地资源在流转过程中日益增值，但是这种增值受制于耕地指标的“购买方”经济总量以及当地的建设用地价格。重庆市土地交易所自2008年底成立以来共交易了8300亩建设用地指标，总交易金额达到738亿元[13]。但是到了2017年12月28日，四川省“乐山市马边县与浙江省绍兴市越城区签订增减挂钩节余指标流转协议，签约流转节余指标7000亩，协议总金额504亿元，亩均价格72万元”[14]。这也是全国首例城乡建设用地增减挂钩节余指标的跨省域流转。

耕地指标跨省流转以全国耕地总量平衡为前提。与中西部地区省内耕地流转相比，东部城市可以较高的支付价格来获得更多的中西部地区的耕地指标。为了引导东部资金的流向，2018年3月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（下文对应简称《统筹办法》和《调剂办法》）。《统筹办法》规定跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。《调剂办法》指出，“三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。这一导向既确保了国家耕地指标总量的稳定，也通过东部地区的资金支付协助国家完成贫困治理的任务。

最后，耕地指标交易中的机制悖论。党的十九大提出建立市场化、多元化生态补偿机制。在这一背景下，资源互换成为区域发展的催化机制。一些积极的研究认为，这一机制的首要价值在于解决了中西部地区脱贫所缺乏的资金问题，还撼动了中国土地保护制度甚至城乡分立的格局。理由在于：一方面，土地增减挂钩政策解构了城乡土地市场分割的二元结构；另一方面，土地增减挂钩节余指标跨省域统筹，打破了土地无法在空间上流动的固有属性，有助于全国统一土地要素市场的建立[15]。

在中国近40年的快速发展中，耕地的非农化甚至转换为建设用地，为中国城市化和工业化进程提供了重要保障。但是需要明确的是，在东部城市把大量优质耕地转为建设用地的同时，必须将一些人口锁定在中西部地区的土地之上，从而完成耕地保持、复垦的任务；更进一步讲，由于差异性的竞价机制，由于耕地指标带来的直接收益，东部地区可以更容易地获得耕地。在最严格的耕地保护政策背景下，追求耕地非农化的高收益必然导致东部地区形成占用更多耕地的政策冲动，并深刻影响着中西部地区的城市化与工业化进程。或者说，在耕地资源总量不变的前提下，东部地区越是加快城市化、工业化进程，中西部地区的城市化和工业化进程越会推迟。一种极端的可能是，东部地区城市化、工业化部分建立在中西部地区城市化、工业化停滞的前提之上。