社区居民参与的本土理论构建与实践发展动向

摘 要：就城市治理场域而言，不管是“群众广泛参与”，还是“共建共治”，抑或“人人有责、人人尽责”等政策要求，都深刻揭示出社区居民参与的极端重要性。社区居民参与是一个动态的、历史的、实践的社会概念，应当置于具体的社会背景和制度前提下加以讨论。就当下我国的现实国情而言，社区居民参与应遵循居民自治的理念，坚持居民权利与义务相对等的原则，通过一定的组织或渠道推动居民参与社区活动或社区事务的决策、管理和运作。截至目前，国内学界构建出“本土居民参与阶梯理论”“群众参与理论”“社区行动者理论”以及“居民社区责任理论”等本土理论，从近年来的实践发展动向来看，不少探索有力回应了其中的若干理论，但也有不少探索突破了已有理论的检视范畴。未来，进一步推动社区居民参与并打造城市治理共同体，应从物质基础、价值动力和实践场域三个维度加以展开。

关键词：社区居民参与；居民自治；理论本土化；实践发展

中共中央、国务院于2021年4月印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，将我国基层治理现代化的主要目标定位为“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。为了实现这一目标，习近平总书记指出：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。”“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[1]据此不难看出，就城市治理场域而言，不管是“群众广泛参与”，还是“共建共治”，抑或“公众参与”和“人人有责、人人尽责”，均深刻揭示出社区居民参与的极端重要性。然而，何谓社区居民参与？社区居民参与的理论支撑是什么？改革开放后，尤其是进入新时代后，我国城市社区居民参与的发展动向如何？这些问题的科学回答，对于当下我国城市治理共同体建设的重要性日趋凸显。此即本研究的重心所在。

一、基于居民自治理念的社区居民参与

（一）旨在推动社区居民参与的居民自治

社区居民参与是在居民自治的框架下进行的。我国现行宪法第2条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。同时，第111条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。据此，基层群众自治制度被确立为我国三大基本政治制度之一。为了进一步落实基层群众自治制度，1990年1月开始施行《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（简称“居委会组织法”）。该法第1条宣告立法宗旨之一在于“为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情”。随后，该法详细规定了居民委员会的性质、任务、构成以及运作等内容，尤其是关于居民委员会属性之规定——居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织——顺理成章地引出了大家耳熟能详的“居民自治”概念。

那么，到底何谓“居民自治”？对此，有学者给出了简单明了的解释，认为“居民自治是指以社区公共议题和居民需求为出发点，居民通过民主协商的方式共同参与社区公共事务，借助居民会议、议事会等制度载体，依靠居民公约等形式完善社区治理体系，实现社区公益的行动、过程与结构”。[2]而对这一概念进行详尽解释的，非《中国社会建设大辞典》莫属。该辞典认为“居民自治是指在党和政府的领导下，社区居民通过民主选举、民主决策、民主监督和民主管理，达到自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。这种自治是以社区自治主体组织——社区居委会为核心的，社区居民参与协商的与政府、非政府组织合作治理社会的过程，从而达到‘四个自我’和‘四个民主’”。[3]

需要指出的是，我国宪法及其他法律法规从未提及“居民自治”这一概念，它仅仅是学界或实务界从居民委员会的法律属性中引申出来的。与此相关联，作为“居民自治”的延展性概念，“社区自治”一词也并非法律术语。然而，与居民自治这一概念相类似，“社区自治”也广泛流传于我国学界和实务界。例如，有学者认为，社区自治“是指在一定的时空范围内居民采取集体行动自主表达、维护权利的制度安排和过程，凡是与居民权利有关的各类活动都应该纳入居民民主参与和民主监督之中”。[4]此外，在我国城市区域率先倡导并实践社区营造理念的上海市嘉定区旗帜鲜明地提出：“社区自治即是为了在趋于冷漠与疏离的邻里中恢复或重建‘社区感’，从而进行的一连串行动，例如睦邻活动、社区沙龙、自治论坛、工作坊培训，这些活动的设计目的在于促进居民参与，推动居民参与社区公共议题。”[5]

（二）以居民自治为理念的社区居民参与

正如有学者指出的，社区可被视为居民的社会生活共同体，社区的主人无疑是生活在社区的每个居民。如果社区治理过程无法真正调动尽可能多的居民参与其中，那么社区将很难构建居民的社区归属感和认同感，进而可能丧失社区作为基层治理基本单元的意义。[6]事实上，居委会组织法实施后，我国学界随即展开有关“社区参与”和“社区居民参与”的讨论。其中，最具代表性的概念界定为“社区参与即指社区居民的参与”“是指社区居民作为社区管理的客体，更作为社区管理的主体，自觉自愿地参加社区各种活动或事务的决策、管理和运作的过程和行为，它意味着社区内的每一个成员所拥有的权利同时也是所需尽的义务”。[7]在此之后，我国学界对于社区居民参与的理解均未能超出这一概念诠释范畴。举一例为证，马西恒认为“社区居民参与，是社区居民既作为社区管理/治理的客体，更作为社区管理/治理的主体，自觉自愿地参加社区各种活动或事务的决策、管理及运作的过程和行为”。[8]

与其他概念相似，“社区居民参与”也是一个动态的、历史的、实践的社会概念，在具体时空语境下具有特定的社会意涵。[9]此外，社区居民参与意识的形成是一个多层次、多结构的复合体，而非简单地来自某一两个因素。[10]因此，对社区居民参与的概念及其相关内容的讨论，应当置于具体的社会背景和制度前提下。鉴于这一考虑并充分借鉴已有的研究成果，本研究将社区居民参与界定为“在我国现有法律法规的制度框架下，社区居民（包括业主、承租人等）遵循居民自治的基本理念，以权利与义务相对等为主要原则，通过一定的组织或渠道参加社区活动或事务的决策、管理和运作的过程和行为，以此实现社区美好生活并推动中国式基层治理现代化”。从这一概念界定中，不难窥探社区居民参与的三个基本要素——谁来参与、参与什么、如何参与。换言之，社区居民参与的“行为主体”“行动目标”以及“参与形式”构成了社区居民参与的内在结构。

二、社区居民参与的本土理论构建

新中国成立以来，尤其改革开放后，我国学界对于社区居民参与的理论诠释和构建，大致呈现出从“国外理论引介与运用”到“本土理论探寻与构建”的演进脉络。

（一）国外理论的引介与运用

在西方国家，社区居民参与成为社会自治精神的基本表现，因而公民参与理论在很长时段内被我国学界视为研究社区居民参与的重要理论参考。作为西方公民参与理论的源头，托克维尔（Tocqueville）在《论美国民主》中指出，民主社会的特征在于市民参与社会管理和平等行使各种权利，公民参与使社会充满生机。进而，他如是描绘当时的美国居民参与基层治理的景象：“新英格兰人对自己强大而又独立的乡镇充满依恋之情。他们关心自己的乡镇，因而每个人都力所能及地参与乡镇事务的管理；他们热爱自己的乡镇，因为对于乡镇所赐予的一切充满感激、无怨无悔。他们将自己的未来事业和远大抱负寄托于乡镇，因而积极参与乡镇生活的每一个细节”。[11]此后，公民参与问题成为西方尤其是美国学界的重要议题之一，并在持续不断地关注和讨论中逐渐衍生出关于公民参与的三种解释理论，即社会资本理论、理性选择理论以及历史—制度选择理论。[12]在很长时间内，西方公民参与理论成为我国学界研究社区居民参与困境的重要理论范本。举几个代表性研究为例。

早在2004年，普卢默（Janelle Plummer）在参考阿恩斯坦（Sherry Phyllis Arnstein）提出的“公民参与阶梯理论”的基础上，展开一项有关中国社区问题的研究，提出中国社区居民参与的“六个层次论”，即告知（最低层次的参与，旨在通告社区居民可能影响他们的相关政策和计划）、出席（社区居民能够出席会议，但行动的决策事先完成）、表达（社区居民能够表达他们的观点与意见并分享相关知识与信息，试图影响政府的决策）、讨论（在社区行动的最初阶段，居民可以通过讨论贡献一些想法和建议，用他们的理念、想法和建议来影响最终的决策）、决策（社区居民能对影响他们的事件做出决定）、倡议与自我管理（最高层次的参与，社区居民能依据自身理念和想法行动，动员社区既有资源达成目标）。[13]此外，社会资本理论成为我国学者研究社区居民参与问题时参照最多的理论范本。例如，有学者认为，我国城市社区居民参与度较低以及信任和合作等社会资本缺失的原因在于，社区居民工作单位对社区社会资本的侵蚀、居委会功能缺失、社区居住状态改变等因素对社区社会资本的产生造成阻碍。[14]又如，有学者关注到我国城市社区普遍存在的社区居民参与不足问题，并认为影响社区居民参与的两大要素在于网络资源和制度供给。[15]

不过，有学者却对类似上述的研究表示质疑，认为我们对社区这个概念抱有过于乐观的憧憬，并有意无意地将社区居民参与视为实现社区自治和促进基层民主发展的重要路径。然而，这种想象式的理论构建与现实中的实践运作经常存在张力和冲突。其原因在于“中国的城市社区参与仍然只是一种出于国家治理需要的自上而下的制度安排，社区参与具有很强的革命时期形成的国家动员、群众参与的传统色彩”。[16]

（二）本土理论的探寻与构建

鉴于西方理论在中国现实语境下的解释限度以及我国城市社区居民参与实践的蓬勃兴起，我国学界开始不满足于沿用西方理论来解释我国社区居民参与问题，而是尝试立足于现实国情进行理论的探寻与构建。不过，这并不意味着学界已形成具有普遍共识的社区居民参与理论。接下来，本研究将对四项代表性研究做简要述评。

1 本土居民参与阶梯理论

率先质疑西方公民参与理论的解释效度并尝试提出我国本土居民参与阶梯理论的，是以何雪松为代表的社会学者。他们首先隐晦地批评道，既然我们都承认城市社区存在民众参与率低的问题，但为何一直找不到破解该问题的有效方法？对此，他们认为一个比较重要的原因是缺少本土理论的构建。于是，他们以上海市探索实践的“自治金项目制”为单案例研究对象，从居委会与居民之间的关系切入，构建出由八个层次组成的本土居民参与阶梯——旁观、被需求、尝试入场、被接纳、走进“圈内”、自立、主导、平衡（见图1）。[17]

何雪松等人认为，本土居民参与阶梯理论可以揭示社区居民参与存在一个从“被动式参与”到“配合式参与”再到“自主式参与”的发展过程，进而指出与国外以权力为中心的参与模型不同，我国城市社区居民参与体现为“以主体间的关系为依据的参与模式”，这种本土居民参与阶梯发展之所以缓慢，是因为“受制于基层治理与社区自治的逻辑悖论”。[18]此外，何雪松等人还根据这一本土理论模型对我国城市社区居民参与的未来走向进行了谨慎、乐观的展望：“将居民参与放入时间的长河中去思考，我们可以大胆地设想一下，中国居民的参与问题并不是居民素质或者基层体制的问题，这生成于我们的社会基础和中国一直以来的社会理念，它需要这样一种稳定，在党和政府的引领下，张弛有度。我们现在所处的阶段仅仅是需要由‘浅’向‘适度’的阶段，但基于稳定的前提，这个过程一定是缓慢的。”[19]

2 群众参与理论

这一论说的理论构建冲动，也是来自对西方公民参与理论解释限度的不满。群众参与理论的代表学者杨敏曾批评道，我国学界关于城市社区居民参与的研究倾向于从西方公民参与理论中寻求理论资源，并充满理想色彩地将社区居民参与视为促进社区自治乃至社会自治的有效路径，进而主张通过培育社会资本、强化社区与居民之间的利益链接以及创设正式的居民参与制度来促进社区居民更好地参与社区事务。然而，我国的社区建设并非旨在构建一个独立于政府的公共空间，而是为了将单位制解体后出现管理空白的城市空间改造为基于国家治理需求的标准化空间。在此背景下，推动社区居民参与之目的在于“整合民众对政权体制的支持”，而不在于“给民众赋权、让其参与政治决策过程并形成监督与制约国家权力的能力”。[20]故此，借用西方公民参与理论来诠释我国城市社区居民参与实践缺乏说服力和解释力。