助企纾困政策实施中的治理网络模式

摘 要：近年来，面对复杂严峻的国内外形势以及多重超出预期的挑战，市场主体受到的冲击明显增加。各地政府出台了一系列助企纾困政策，而重点难题是如何通过科学、系统、多元的政策实施手段发挥助企纾困政策的功效。从网络化治理理论出发，采用文本编码等质性研究方法，分析了各地在2020至2022年间的助企纾困政策案例，发现：政府与企业等多元主体，形成了三种治理网络模型：闭环治理模型、交叉治理模型、单向治理模型。闭环治理网络模型适用于人力资源支持和复工复产；交叉治理网络模型适用于金融支持、租金减免、绿色通道；单向治理网络模型适用于财税支持等。建议探索精准帮扶广大中小企业的治理网络模式，推广扁平化和常态化的治理网络。

关键词：治理网络；助企纾困；政策实施；文本分析；政企关系

一、问题提出

近年来，国际形势日益错综复杂，国内改革和发展任务变得愈加繁重严峻，超预期突发因素对我国经济平稳发展带来严重冲击。为了协助民营企业顺利渡过这一时期的艰难，中央政府、各部委以及地方政府等多个层面出台了一系列支持政策。中共中央政治局在2020年4月17日的会议上提出了“六保”政策，“保护市场主体”被认为是实现“六保”政策的关键，具有重要的宏观经济稳定意义。[1]2023年，国务院进一步出台了关于促进民营经济发展壮大的意见，旨在推动民营经济健康发展，为我国全面建设社会主义现代化国家的新征程贡献积极力量。为保障社会经济稳定，促进民营经济高质量发展，需要找到科学、系统实施助企纾困政策的方法。目前关于助企纾困的研究更集中于政策本身，缺乏具体实施过程中的方案指导。基于上述问题，本研究使用网络治理这一工具，旨在为助企纾困政策的实施提供优化建议。

面对复杂多变的社会经济环境和突如其来的外部挑战，助企纾困政策在实施过程中面临多种困难。在信息方面，政府和企业之间存在沟通障碍和信息不对称的问题。政府在政策的制定和实施中难以迅速了解不同企业的实际需求，而企业也常常难以及时了解适用于他们的政策和纾困措施的申请程序。在协调方面，助企纾困政策牵涉到多级政府、金融机构、社会组织、企业等多个利益相关者，需要在短时间内进行复杂的协调和沟通。传统政策制定和实施方式难以应对这种复杂、紧迫和多变的情况。

面对助企纾困政策实施的实践复杂性，以及网络治理现有文献的缺憾，本研究的主要贡献包括两个方面：首先，目前关于助企纾困的研究主要集中在政府与企业之间的双边互动关系，而本研究则系统梳理和总结了不同类型主体（如国有企业、民营企业、金融机构等）之间的关系模式，以便更精确地应对复杂多样的助企纾困问题；其次，现有研究已经阐释了通过网络化治理来促进治理体系和治理能力现代化的途径，但这些研究提出的治理网络在规模、结构和互动方式上缺乏系统性的分析，多停留在概念性描述层面。本研究拟通过自下而上的方法，从基础网络单元开始构建治理网络，将治理单元间的关系可视化展示，阐明通过“自下而上”推演治理网络类型的方法。本研究旨在回答以下核心问题：（1）在全国各地执行助企纾困政策过程中，政府、企业等多元主体形成了哪些治理网络模式？（2）不同治理网络模式适用于哪种类型的助企纾困政策实施？

本研究提出三种助企纾困政策执行中的典型治理网络模型，分别为“闭环治理模型”“交叉治理模型”“单向治理模型”。三种模型分别对应通过“一企一策”“中间机构”“流程简化”方式的政策实施。为进一步展示这三种治理网络的内在特征、形成机制、适用问题，本研究基于2020年至2022年期间全国各地的助企纾困案例，采用系统性内容研究方法，对案例文本进行编码，提炼出助企纾困中涌现的典型治理网络模式以及对应的关键要素。

二、文献综述与理论框架

（一）网络化治理的结构、机制与工具

本研究中，“治理网络”一般指网络化治理理论中政府与多元主体关系的特定形态。网络化治理（Network Governance） 最初被定义为“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状系统”[2]。网络化治理标志着公共部门形态发展的四种趋势合流：第三方政府、协同政府、数字化革命和公众需求。在网络化治理中，政府的工作不再仅仅依赖传统意义上的公共部门工作人员，而更多地依赖与企业、公众、其他社会团体等多元主体建立的伙伴关系、协议和同盟，并通过这些网络参与完成公共事务。[3]在权力逐渐分散，组织边界逐渐模糊的过程中，政府一方面不断解决各种公共难题，另一方面与具有革新精神的社会力量互动，政府定位在网络化治理模式下发生了改变。“一家独大”化为“百家争鸣”，其他参与主体的角色由以往的被动服从转化为主动参与。为实现公共事务的治理目标，多元治理主体之间通过协商、对话、妥协和谈判等方式进行合作与互动，在一定范围内共享权力、共担利益，进行有效资源配置，构建纵向、横向或者纵横相结合的结构组织。

网络化治理的相关研究在治理主体、目标价值、治理机制、治理工具等多层面展开。[4]在治理结构上，网络化治理与传统的金字塔式治理结构有所不同，它强调政府与其他社会关系结构的扁平化，以平等合作的方式组成服务网络，实现公共利益，而不仅是政府自上而下运用权威。[5]韩兆柱与李亚鹏认为，微观个体与宏观整体的管理都需要体现在网络化治理中，并使两者互相结合，政府和企业之间的信任关系才能真正实现平等互惠。[6]康兴涛提出运用包含多样化、多角色、多核心的网络化治理模式，将政府及其他主体融合，促进多区域多层次的治理环境有序运转。[7]

对于更复杂、更多元的治理网络结构，现有文献主要聚焦于如何通过治理工具与机制的创新，发挥多元主体的治理效能，并保障各方的利益。在治理工具方面，网络化治理主要表现为行政、市场和社会手段的综合运用，这种治理模式对公共政策、法律法规等行政手段并不排斥，但更加强调公私合作网络中引入市场工具。孙柏瑛和李卓青指出网络治理更加依赖具有激励性、沟通性、契约性和自愿性的工具。[8]治理机制层面，网络化治理需要多种机制共同发挥作用，包括信任、协调、共享、学习等机制。[9-12]宋蔚与王斌提出通过互信、资源共享、公共承诺三大网络化治理机制应对传统治理模式下社区治理困境。[13]不同治理机制一般对应着不同网络主体的角色，如信任机制一般需要政府建立，而对应的典型网络类型包括“牵头组织治理”型网络；协调机制可以由参与网络治理的政府建立，也可以由网络外独立主体（如不直接参与网络治理的上级政府、行业协会等）承担；共享、学习机制则往往需要通过“参与者自治”型网络实现。[14]不同类型与治理机制的网络也对应着不同的治理目标，何继新等认为网络化治理应具有创造、协调、维护三大战略目标，并将网络化治理划分为行政、领导及共享三种。[15]

现有研究阐释了网络治理的结构、机制、工具、目标等主要特征，也从不同角度阐释了几个关键特征之间的关系。然而，由于现有研究关注的治理网络涉及政策对象、形成方式都不一样，导致各种治理网络在规模、形态、连接互动方式上都缺乏系统性描述，大多停留在概念性描述层面上。本研究拟通过自下而上的方法从基础网络单元开始构建治理网络，将治理单元间的关系可视化展示，阐明“自下而上”推演治理网络类型的方法。

（二）治理网络的内部关系构建与类型

由于治理网络存在主体多元、内部关系复杂、结构类型较多等特征，现有相关文献的一个重要关注点，就是通过对治理网络内部关系的剖析，构建治理网络结构并对其类型进行识别。其中，最受关注的要素包括网络主体、决策场所、政策问题、互动方式、推动机制等要素。例如，治理网络往往包括政府、企业、社会组织等主体，现有研究分析了这些网络主体在政策制定和实施中发生的协同行动空间（即“决策场所”）。[16][17]

学界对网络治理多个要素之间关系的研究也越来越多，其研究方法一般为案例研究或社会网络分析。治理主体与决策场所之间的关系，往往受到主体所关注的政策问题影响，而该关系又可能会拓展政策议程中的问题类型，或影响政策实施的效果。[18][19]例如，Morrison等在对澳大利亚堡礁资源保护多中心治理结构的研究中发现，优化决策场所的安排策略有利于促进更多主体的参与，但这种策略也可能导致解决冲突和适应多样政策问题的能力受到损害。[20]王欣和杜宝贵运用社会网络分析法，构建了长三角区域一体化政策府际关系网络，发现府际关系网络结构趋于复杂，府际关系网络持续纵深发展、横向扩散；府际关系网络“一核多元”特征明显。[21]在治理网络的形成机制研究方面，陈亮提炼了“双线工作式协同”“小组统筹式协同”“组织联合式协同”等机制，推动“党政协同”治理网络的运行，[22]而陈亮和李元又继而通过“典型案例—类型匹配”的原则将治理网络形成机制与典型案例对应问题进行了匹配。[23]

对于助企纾困案例，现有研究对治理网络的关联研究还比较笼统，具体性与系统性不足，从而导致对助企纾困中可能形成的不同类型治理网络描述能力有所欠缺。如社会网络分析中，治理主体的关联方式往往被简化为“关联”或者“非关联”的二元对立形式，以便进行定量的网络分析。[24]而实际上，不同治理主体间可能有多样而复杂的关联，而有些关联甚至必须同时涉及多个治理主体。例如，在政企座谈会中，相关主体一般至少涉及政府机构、企业、媒体等。[25]目前，还缺乏自下而上的方法对于不同治理主体、政策问题间的关联方式进行系统性的构建，并将生成的治理网络进行分类，以进一步揭示不同治理网络的内在属性。[26]

（三）通过治理单元“自下而上”构建的分析框架

为填补现有治理网络理论的不足，尤其是对治理网络复杂内部关系与结构类型分析框架的缺憾，本研究提出了一种针对治理网络复杂内部关系、结构类型、政策问题的新分析框架，即通过治理单元“自下而上”构建的分析框架。该框架允许不同主体之间、主体与场所之间以多种不同方式相互关联，由多个治理主体、关联和场所组成治理网络。每个基本治理单元包括以下几个元素：

决策场所：尽管政府部门通常是政策制定和执行的主要决策者，但治理网络文献经常采用术语“决策场所”来更明确地描述每次具体政策制定、采纳和实施发生的协同行动空间。决策场所更具体地指出了个体需求如何满足并得到政策支持，或者在解决某一政策问题时如何进行谈判、解决冲突的背景。[27][28]在本研究中，决策场所是指政策实施或治理行为发生的地点。例如，立法机构和地方政府职能部门（制定政策）、特殊经济区管理委员会（采纳上级政策并制定内部特殊政策）、多个政府部门（联合制定政策）以及个别企业（政府为特定重点企业制定和执行“一企一策”政策）等。

治理主体：治理主体是指与政策问题相关的各方利益相关者，他们可以是个人或组织，对“决策场所”有直接或间接的影响。治理主体的范围通常包括中央政府、地方政府及其职能机构、特殊经济区的管理委员会、国有企业、私营企业、外资企业、学者、社会组织、媒体以及公众代表等。同样，政府机构、企业、媒体等也可以充当决策场所的角色。例如，某些政策决策可能由政府职能机构（如税务部门）发布，与企业相关的“一企一策”的补助政策的决策场所通常在企业内部，而“助企纾困”政策的宣传通常通过媒体进行。

关联方式：在网络化治理中，多个治理主体通常出现在不同的决策场所，甚至可以跨越不同的决策场所以进行协同行动，因此存在多种不同的“场所—主体”“主体—主体”和“场所—场所”的关联方式。这些关联方式可能受到制度本身的规定，也可能由与政策问题相关的利益相关方和治理主体之间的相互影响而产生。一些典型的复杂关联方式案例可能包括：某个治理主体希望与另一个治理主体进行沟通，以影响政策场所（例如，企业遇到特殊困难，向行政机构申请“一企一策”支持）；或者，某个决策场所可能直接或间接地影响其他决策场所（例如，行政机构政策的制定可能会影响具体企业政策的执行）。这些关联方式可能是在治理过程中逐渐显现的，也可能是由制度决定的。它们可以采取多种形式，包括合作、协作、信息共享、协调分歧、研讨和宣传通知等。[29]

在以上治理单元的基础上，本研究治理网络构建过程如图1所示。圆形代表治理主体，方块代表决策场所，连线与箭头代表主体、场所直接的关联与方向。“多主体—多场所”中由于关联形式较多，且关注点为多个主体和场所间的结果关系，故省略箭头表达。治理网络的复杂程度随着横轴向右增加，不同主体之间的关联由纵轴代表。图1中，a-c代表的是主体间的关联，包含单向诉求、双向沟通、多主体沟通。图中a单向诉求是传统科层制体系中行政机构与企业的典型沟通方式。政府通过文件发布等方式将政策信息向企业传达与通知，并对符合条件的企业进行补贴、帮扶等行动；企业可以根据政策条件对补贴、税费减免等进行申请，同时也会就某些具体需求向政府提出诉求。图中b的双向沟通一般指行政机构与企业间互动内容更丰富、交流频率更高的互动方式，包括政府相关人员到企业的调研走访，以及“送政策上门”等交流形式。图中c多主体治理网络包括政府与企业座谈会、多政府职能部门联合调研、混合调研等沟通形式。