差序同构：中国政府纵向职责体系的结构形态

摘  要：科学完善的纵向政府职责体系是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的重要支撑。中国政府纵向职责体系从外观上看是“上下一般粗”的形态。事实上，经过历次职能转变、职责优化和政府机构改革，纵向政府职责体系开始呈现“差序同构”特征。渐次形成的职责体系圈层网络，中央政府位于圈层中心位置，其职责要求作为原则性规则为地方政府所遵循，即“同构性”；不同于政府职责范围自上而下逐渐递减，地方政府履事责任的清晰度与行政链条长短呈正比，即“差序性”。纵向政府职责差序同构形态有利于确保党和国家大政方针上下贯通、实现有限资源有效整合、满足人民群众利益诉求。

关键词：政府职责；职责同构；差序同构；条块关系；基层减负

中图分类号：D630  文献标识码：A  文章编号：1009-3176（2024）05-030-（13）

本文系国家社会科学基金一般项目“推进基层政府减负的机制和路径研究”（20BZZ038）、国家社会科学基金重大项目“县乡治理现代化的制度架构与运行机制研究”（23&ZD139）的阶段性成果。

收稿日期：2024-06-04

作者简介：黄洪凯  男（1996—  ）华中师范大学中国农村研究院  政治科学高等研究院博士研究生

周振超  男（1975—  ）西南政法大学政治与公共管理学院院长  城市治理与发展研究院执行院长教授  博士生导师

一、问题的提出

近年来，党和国家持续聚焦政府职责体系优化，始终将其视作深化行政体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。从党的十七大报告首次提出“健全政府职责体系”，到党的十九届四中全会将“优化政府职责体系”确立为“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的实现举措，再到党的二十大报告进一步提出要“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力”。政府职责体系、职能配置和机构设置不断优化完善，政府行政效率显著提升。然而，现实与中央提出的“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”的目标相比还有一定的差距。基于此，学术界和实务界展开了深入分析和实践研究，以期解决政府职责模糊、权责不清、条块分割等问题。

已有研究取得了丰硕的成果，为推动政府职责体系不断完善提供了理论准备和路径思考。相对而言，既有成果对政府职责体系现存问题和优化路径的讨论较为丰富，对政府职责体系应然逻辑的分析较多，缺少“是什么”这一实然逻辑的讨论。在分析纵向政府职责体系存在的问题时，多数学者都会提到条块分割、事权划分不清、权责配置不均等内容，提出要理顺条块关系、合理划分事权、打破职责同构等对策。打破传统的机制结构容易，难点在于用何种新的结构体制来代替类似职责同构的结构形态，对这一关键问题的讨论较少，已有研究仍具有较大研究空间。

本研究聚焦纵向政府职责体系，尝试通过归纳中国政府纵向职责体系的结构特征，回答两个关键问题：为什么职责同构形态能够长期存在？中国政府纵向职责体系是简单的上下一般粗吗，如何深化和细化职责同构的已有概括和提炼？

二、文献综述

政府职责体系是学界关注的一个重要议题。已有研究围绕关系、过程、特征等研究视角，探究优化政府职责体系的路径思考，取得了丰硕的成果。

（一）纵向政府间关系的研究视角

从国家结构形式出发，一些学者将单一制与联邦制的本质特征、内涵外延及两种国家结构之间的联系和区别进行分析，探讨单一制国家结构下，纵向政府之间权力的集分关系。基于国内政府间关系的视角，通过剖析中国地方各级政府及其部门之间的关系结构，有学者将中央政府与地方政府的关系视作国内政府间关系的中轴，认为央地关系直接决定纵向政府间关系的结构格局［1］REF_Ref171157910＼r＼h＼*MERGEFORMAT。另有学者侧重纵向政府间职责和职能的研究，通过对政府职责优化和职能转变的历时性分析，强化服务型政府概念下政府职责的结构性导向，以期形成对纵向政府职责体系的价值把握［2］REF_Ref171157916＼r＼h＼*MERGEFORMAT。同时，有学者关注到数字技术迭代升级所释放的强大能量对治理结构重塑和纵向政府职责体系完善的推动作用，利用数字技术能够精准定位政府职责，刻画政府过程。政府可以借助数字手段在数智化场景中明确履责主体，实现数字归责［3］REF_Ref171157922＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通过数字嵌入实现技术赋能与技术赋权［4］REF_Ref171157927＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

（二）政府职责转变过程的研究视角

对于基层政府而言，有时只重视宏观管理和经济手段，忽视了行政行为中的微观管理、具体服务和行政手段，基层政府改革存在忽略属地特性而盲目附和上级政府的倾向［5］REF_Ref171157932＼r＼h＼*MERGEFORMAT。因此，政府职责转变的内涵要延伸到政府履职尽责的具体方式和政府角色上，而并非对应该管什么或不该管什么的简单规定［6］REF_Ref171157939＼r＼h＼*MERGEFORMAT。通过对全能政府与有限政府、有为政府与有效市场的关系分析，探究纵向政府职责体系的外部生态，发现纵向政府职能优化和职责体系调整的过程就是妥善处理政府、市场和社会有机互动的关系过程［7］REF_Ref171157946＼r＼h＼*MERGEFORMAT。还有学者聚焦基层乡镇政府职责，认为乡政村治的板块治理结构已经难以解释新时代乡村治理的现实样态［8］REF_Ref171157953＼r＼h＼*MERGEFORMAT，基层政府职责面临纵向延伸和横向扩展［9］REF_Ref171157958＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

（三）纵向政府职责体系特征的研究视角

“职责同构”是中国纵向政府间职责体系的总特征［10］REF_Ref171157964＼r＼h＼*MERGEFORMAT。纵向政府之间并非简单“命令-服从”的单一线性关系。通过职能转变、职责调适、历次政府机构改革和行政体制的不断变革，政府组织体系逐渐走向成熟。然而，政府组织体系优化构建的复杂性与不确定性并存，是一个十分漫长而非一蹴而就的过程。职责同构是起点，但职责异构不会是目标。基于此，有学者提出“职责旋构”［11］REF_Ref171157971＼r＼h＼*MERGEFORMAT“职责序构”［12］REF_Ref171157975＼r＼h＼*MERGEFORMAT“嵌套型异构”［13］REF_Ref171157981＼r＼h＼*MERGEFORMAT等概念，为中国政府纵向职责体系的演进提供思考。

（四）优化纵向政府职责体系的研究视角

中国在政府职责横向划分上已经取得很大进展，但在纵向划分上缺少实质性变革成果［14］REF_Ref171157991＼r＼h＼*MERGEFORMAT。基于此，健全纵向政府职责体系的着力点在政府职能的调整，包括适度下放和调适性整合，具体可以从合理划分政府间管理权限［15］REF_Ref171157996＼r＼h＼*MERGEFORMAT、实行政府权责清单制度［16］REF_Ref171158002＼r＼h＼*MERGEFORMAT等路径展开。也有学者坚持整体性政府思维［17］REF_Ref171158008＼r＼h＼*MERGEFORMAT，探索政府职责系统嵌套的理论框架，主张通过职责聚类和清理实现科学确权和统筹协同［18］REF_Ref171158014＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通过条块关系协作互嵌［19］REF_Ref171158018＼r＼h＼*MERGEFORMAT，形成各级政府“协商-合作”的伙伴关系［20］REF_Ref171158025＼r＼h＼*MERGEFORMAT，进而构建纵向政府间科学合理的职责体系。政府机构改革是优化纵向政府职责体系的最直接方式，通过政府机构改革，赋予地方各级政府对职能机构设置必要的自主权［21］REF_Ref171158039＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通过改革政府机构可以实现政府功能优化和职责重构［22］REF_Ref171158049＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

已有研究视角丰富、成果丰硕，限于篇幅难以穷尽。纵向政府职责体系伴随社会经济发展和政府机构改革而不断完善。既有研究中，对中国政府纵向职责体系特征发展形态的探究较少。事实上，在职责同构、条块分割的纵向政府间关系结构中，尝试寻求不同层级政府职责合理的设置路径是比较困难的。鉴于此，本研究基于关系和内容视角，探索纵向政府职责体系的结构形态，提出“差序同构”概念以期理解政府间关系及条块关系，回答“职责同构”为什么能长期存在，解释“职责同构”特征仍具有较强解释力和生命力这一关键问题。

三、关系中的纵向政府职责体系：差序同构的结构支撑

“关系”在历时维度影响纵向政府职责体系的建构是研究纵向政府职责体系的逻辑起点。在结构层面，关系是一种具有本土特性的交互形态和交往实践；在问题意识层面，关系不仅是一个结构事实，还会在交互中产生系列问题。解释问题需要从产生问题的源流着手，探究中国政府纵向职责体系的结构特征需要剖析和厘清内在的各种关系结构。

（一）职责-职能关系中的政府治理过程

明确政府职责和政府职能的内涵外延是讨论纵向政府职责体系结构特征的基本前提。

1.政府职责体系建设以政府职能优化为抓手

“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责”［23］，“履行组织、宣传、凝聚、服务群众职责”［24］REF_Ref171158067＼r＼h＼*MERGEFORMAT。根据党和国家出台的这些文件中关于政府职责的表述可以发现，政府职责是政府必须履行的基本义务，属于政府职能中具有较强的可操作性，能够横向分解、纵向划分，是比较“实”的部分［25］REF_Ref171158076＼r＼h。

完善政府职责配置是优化政府职责体系的基础。政府职责体系是一个综合性概念，是在遵循职责法定原则下，整个政府系统为了高效提供公共产品和公共服务，实现各级政府及部门之间的相互联系和制约，完成促进国家政治、经济、社会发展等目标，按照整体和部分之间的内在逻辑，在各级政府之间建立的权责关系系统和行政运行体系。从内容上看，政府职责体系是每个层级政府和条线部门必须完成的任务事项的总和，包括横向和纵向职责体系两个方面。

优化政府职责体系需要以转变政府职能为切入口。政府职责体系建设关系国家治理体系和治理能力现代化，转变政府职能和优化政府职责体系是中国政治体制改革的关键要素。政府职责是一个具象化概念，是基于职位、职务所要求的必须承担的职能和履行的责任，体现权力和责任的统一。例如，在《推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，将完善政府各项职能作为优化政府职责体系的具体内容。党和国家聚焦社会经济发展，为推进政府更好履职尽责，始终高度重视政府职责体系构建问题，通过政府机构改革、人事制度调整等系列措施完善政府职责体系。因此，提高政府行政效能，一般将“转变政府职能、优化政府职责体系和组织结构”放在一起进行表述。

2.政府职能通过政府职责以具体解释和实现

政府职能是国家机构活动的基本方向和主要方面，解决的是国家和政府应该做什么和不应该做什么的问题。政府职能从基本面上规定着政府机构、体制和过程等的总体设计。政府职能可以具体划分为“功能”和“职责”两个层次［26］REF_Ref171158102＼r＼h＼*MERGEFORMAT。“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”［27］REF_Ref171158108＼r＼h＼*MERGEFORMAT，“支持群团组织承担公共服务职能”［28］REF_Ref171158113＼r＼h＼*MERGEFORMAT，这些是对政府职能的原则性表述。政府职能内涵丰富且复杂，但不是一个“筐”，不能将有关国家机器的一切活动，包括功能、职责等都解释为政府职能［29］REF_Ref171158117＼r＼h＼*MERGEFORMAT。