地方政府注意力配置何以影响城市韧性治理

摘  要：城市系统正面临多维度的社会风险，如何建设韧性城市、持续增强城市各类风险抵御能力，成为亟待探究的重要议题。基于注意力配置的视角，以2010—2019年京津冀、长三角和珠三角城市群地级市为样本，实证检验了地方政府安全注意力对城市韧性治理的影响机制。研究发现：地方政府对城市安全议题的注意力能够显著促进城市韧性治理，且存在显著的区域异质性。从作用机制看，地方政府安全注意力主要通过财政资源和制度压力两条路径提升城市韧性。其中，地方政府安全注意力能够通过财政资源间接影响城市韧性；与此同时，制度压力正向调节了地方政府安全注意力与城市韧性治理之间的关系。基于此，从优化协调发展、增加资源供给和完善地方官员的目标考核机制等方面提出了政策建议。

关键词：注意力配置；财政资源；制度压力；城市韧性治理；城市群

中图分类号：D630  文献标识码：A  文章编号：1009-3176（2024）05-057-（13）

本文系国家自然科学基金面上项目“级联灾害的城市应急合作治理网络研究：结构、绩效与优化”（72374132），城市复杂风险防控与韧性治理上海市应急管理重点实验室（上海交通大学）、上海市教育委员会和上海市教育发展基金会“曙光计划”项目（21SG49）的阶段性成果。

收稿日期：2024-06-05

作者简介：刘博嘉  男（1998—  ）华南理工大学公共管理学院博士研究生

李智超  男（1981—  ）上海交通大学国际与公共事务学院、应急管理学院长聘副教授博士生导师通讯作者

随着我国城镇化进程不断加快，城市公共安全治理也逐渐成为现代治理体系中的重要议题。城市，作为推动现代化和经济社会发展的复杂系统，其复杂性不仅体现在空间规划和资源配置上，更在于城市是风险演化的空间［1］。因此，建立健全现代城市公共安全治理体系，日益成为提升城市风险应对能力和应急管理水平的具体要求。对此，党的二十大报告提出推进安全韧性城市建设的目标，强调将韧性理念融入城市治理之中，主动适应外部风险的冲击，以降低城市发展的不确定性和脆弱性［2］［3］。作为城市可持续发展的新型治理模式，推进韧性城市建设被视为城市公共安全治理的战略导向和城市发展的关键保障。如何构建适应新安全格局的韧性治理体系，已成为探索城市高质量发展模式的重要课题。

近年来，为提升城市韧性治理能力，加快城市发展方式转变，从中央到地方都在积极推进韧性城市建设，并进行了大量探索与实践。例如，上海市在“十四五”规划中提出安全韧性城市建设；北京市明确到2025年形成韧性城市标准体系的愿景。这表明，在建设韧性城市这一国家战略目标中，地方政府扮演着重要的角色［4］。地方政府对城市韧性治理的影响，体现在多重目标驱动下有限注意力配置的动态权衡。因此，当韧性城市治理在风险情境中遭遇阻碍时，问题通常被归咎于地方政府的治理效率低下、治理职能分散、资源分配不均等因素［5］。在这一背景下，地方政府行为如何影响城市韧性治理，特别是地方政府在城市韧性治理过程中面临的困境，引起了学术界的广泛关注［6］。目前，学界主要围绕城市韧性的模式选择、测度方法、影响因素等方面展开研究，但鲜有从政府注意力的视角探讨其影响［7］。在我国，政府注意力是政策议程中的关键影响因素。面对多重目标约束和有限的注意力资源，地方政府需要对目标进行治理优先级的设定并有效调度资源，以提高公共治理效能。同时，由于城市应急管理具有复杂性和动态性，治理过程中存在目标冲突和议程挤压，很大程度上需要地方政府通过注意力配置的方式为城市韧性治理提质增效。因此，基于注意力配置的视角分析地方政府行为，能够更深入地理解地方政府开展城市韧性治理的作用机理。

相较于已有文献，本文的边际贡献与创新点主要体现在以下三个方面。首先，在分析框架上，现有政府注意力的研究主要关注于政策的演化逻辑上，缺乏对地方政府注意力与城市应急管理的关系阐释［8］。本文基于注意力配置的视角，为地方政府对城市韧性治理的影响机制提供新的解释。同时，当前围绕城市韧性的研究主要聚焦于评价指标体系的构建，缺乏以韧性城市为对象的实证研究。本文探讨地方政府的注意力配置对城市韧性治理的影响机制，有助于为探索城市韧性作为整体系统提供实证基础。其次，在研究方法上，本文采用2010—2019年三大城市群48个城市的面板数据，实证检验了地方政府注意力配置在城市韧性治理中的作用机制，并就区域异质性进行了拓展性探讨，进一步探究了地方政府实现城市韧性治理的路径，有助于更深入地了解地方政府注意力配置在政策过程中的作用。最后，在实践意义上，关注如何将地方政府的注意力配置有效转变为治理实践，能够拓展政策科学领域中注意力配置的研究场域，并为构建城市韧性治理的驱动机制提供有益的经验借鉴。

一、文献回顾与假设提出

（一）地方政府注意力配置与城市韧性治理

注意力配置理论通过决策者偏好的角度来解释政策的选择［9］。在有限资源的约束条件下，注意力的配置方式直接影响着地方政府治理的行为偏好和绩效表现。因而，由于政府注意力具有稀缺性，地方政府在多目标治理中注意力呈现此消彼长的态势，导致在注意力配置中出现竞争与挤压［10］。一定程度上，政府注意力配置存在政绩偏好的激励。即为追求政绩最大化，通过在聚焦的公共治理领域投入行政资源的方式，更好地达到考核目标［11-12］。因此，处于多目标的治理体系中，优先级较高的议题会获得资源的倾斜性配置［13］。

在系统性风险冲击下，城市公共安全面临挑战。城市韧性治理同样存在注意力的配置，并直接影响到城市应急管理［14］。近年来，随着风险社会特性显现，城市公共安全治理实践问题不断突出，地方政府的注意力配置影响了城市韧性治理的实现路径。因此，在城市韧性治理方面对地方政府注意力配置的考察尤为重要。由于城市韧性治理具有非营利性特质，地方政府对城市韧性治理的重视，有助于相关政策的制定和执行。此外，从整体性视角来看，地方政府层面的安全注意力增强能够提高要素使用效率，有助于韧性治理的有关资源配置进一步优化，从而促进城市韧性治理资源的整合与协调［15］。基于此，本文提出以下理论假设：

假设1：地方政府安全注意力对城市韧性治理产生正向促进作用。

（二）财政资源对城市韧性治理的影响路径

地方政府的注意力配置，一定程度上会导致议程设置的调整及治理资源的竞争，进而直接影响财政资源的投入方式［16］。具体而言，地方政府通过调度财政资源，对城市基础设施与城市公共服务供给等方面进行调配。财政资源的有效投入，不仅取决于地方政府的财政收入能力，也与其财政收支结构密切相关。因此，财政资源的健康水平，被视为是影响城市韧性治理的重要因素［17］。

在地方财政资源投入方面，理论上，地方政府享有一定的财政自主权，能够发挥比较优势，优化财政收支结构。然而，实践经验表明，我国地方政府的财政支出结构仍存在低效与失衡的问题［18］。已有研究表明，为追求经济收益最大化，地方政府倾向于将财政资源配置到产业建设和房地产开发等领域［19］。在以经济增长为地方政府主要竞争手段的背景下，城市应急管理领域可能会遭遇资源挤出效应［20］。我国多数地市目前面临财政赤字的状况，而城市韧性建设需要长期持续的治理成本投入，因此，财政资源较为丰富的城市在推动城市韧性治理方面可能更具持续性和稳定性。基于上述分析，本文提出以下假设：

假设2：财政资源对城市韧性治理具有显著的正向影响。

假设3：财政资源对地方政府安全注意力带来的城市韧性治理促进作用存在中介效应。

（三）制度压力的调节机制

制度环境是推动城市经济发展与社会变迁的重要驱动力，深刻影响着嵌入其中的组织行为。中国正处于经济转型时期，目标考核作为政府管理的重要工具，已成为央地关系中各层级政府设置目标与监督执行的主要手段［21］。在对地方官员的目标考核过程中，上级政府通过政策制定对下级政府提出具体要求及标准，进而形成制度压力。其中，以GDP增长为基础的目标考核体系，不仅为官员晋升提供了明确的激励，也促使下级政府积极响应上级政府的指示［22］。经济增长的目标考核，有效传递了权力关系中来自上级政府的制度压力。由此可见，在压力型体制与目标责任体系相结合的制度环境中，地方政府面临着实现上级目标的压力［23］。因此，在制度压力的作用下，目标考核会促使地方政府关注上级政府通过政策制度、标准规范等文件设定的考核指标。同时，在定期的目标考核机制之下，下级政府也更容易产生追求短期绩效增长的行为偏好［24］。

从上述分析来看，一方面，目标考核机制将促使地方政府将有限的治理资源投入到考核范围内的绩效指标，从而缓解目标考核带来的制度压力。另一方面，在多重任务的目标考核压力下，上级政府通过政策制定等方式设立的考核指标与标准，更易于获得下级政府注意力的优先配置［25］。这在一定程度上会形成地方政府在注意力配置上出现挤出效应，导致难以测度的软指标被暂缓或不执行。基于此，本文提出以下假设：

假设4：制度压力在地方政府安全注意力与城市韧性治理之间起正向调节作用。

二、研究设计

（一）数据来源

本研究采用2010—2019年京津冀、长三角和珠三角三大城市群48个城市的面板数据。其中，本文所需的城市社会经济数据主要来源于 2010—2019 年的《中国城市统计年鉴》，部分数据来源于各省市统计年鉴及各地级市《国民经济和社会发展统计公报》，少量缺失数据取前后两年数据均值，采用插值法补齐。此外，地方政府安全注意力的数据源于各市级人民政府官方网站公布的政府工作报告。

（二）变量选择

1.被解释变量

城市韧性治理效率。城市韧性治理涉及城市应急管理中的诸多方面，本文旨在探究城市作为动态系统，在面临外部冲击时的韧性水平。因此，若采用单一指标进行治理效率测度，将缺乏科学性。基于此，本文通过构建评价指标体系的方式对城市韧性治理效率进行衡量与测算。具体而言，参考已有研究［26-27］，遵循指标体系构建的层次性、科学性以及系统性原则，本文基于城市韧性的概念内涵，从经济韧性、环境韧性、社会韧性与科技韧性四个维度选取了14个具有代表性的指标，较为全面地测度了城市韧性治理效率。

城市经济韧性，是指在面对外部风险冲击或变化时，城市经济体系具备稳定运行、敏捷应对并快速适应调整的能力。无论是城市规划还是应急管理，韧性治理都需要良好的经济外部环境。因而，选取了反映城市经济恢复增长能力与调节适应能力的人均GDP、城镇人均可支配收入、人均社会消费品零售总额、固定资产投资占GDP的比率、人均一般公共预算收入等五项二级指标［28］。城市环境韧性，是指城市生态系统在应对资源压力与环境问题时的调节能力。通过提高环境治理效率，有助于提升城市生态的抵御能力。因此，选取了污水处理率和生活垃圾处理率两项指标。社会韧性主要强调城市社会系统的承载能力。完备的社会系统具备在非常态的风险防控状态时，保障基本公共服务的能力。因此，选取了医院床位数量、医生数量、失业保险参保人数、教育财政支出、公共图书馆藏量等五项指标。科技韧性是指城市在应对环境变化和经济冲击时，通过信息技术推进城市安全治理现代化、科学化的能力。科技赋能能够有效提升城市治理的精准性和规范性，实现敏捷治理。因此，选取了科技财政支出和专利数量两项指标。在评价方法上，当前评价指标权重的常见方法有层次分析法、德尔菲法与熵值法等。其中，层次分析法与德尔菲法需要采用主观赋权法确定指标权重。因此，本文最终采用精准度较高的基于客观赋权法的熵值法进行权重计算，并构建城市韧性指标体系。

2.核心解释变量

地方政府安全注意力。通过对政府工作报告的深入挖掘与学习，有助于我们深刻地认识与把握各个阶段地方政府工作的着力点和侧重点。基于此，本文拟采用深度学习数据集与词向量模型相结合的方式，对地方政府的安全注意力进行测度。本文主要使用的是地方政府的文本数据库，以被解释变量中的韧性类型为依据，建立了城市安全议题关键词词表，并对样本中的各地方政府 2010—2019年政府工作报告中所涵盖的安全议题关键词词频进行统计，从而实现对地方政府安全注意力的测量。其中，在政府工作报告中，安全注意力的词频所占比重越大，则表明地方政府安全注意力的水平越高。