新时代基本公共服务实现均等化的发展理路与创新方向

摘  要：基本公共服务实现均等化是中国式现代化发展和国家治理的重要目标，也彰显出“中国之治”的本土属性特征，对其价值取向、政策发展脉络、推进逻辑与发展趋势的深度研究，有助于客观把握改革取得的成效及现实问题，明确改革深化的方向和重点。基于“价值—制度—效能”分析框架，系统阐述新时代基本公共服务均等化政策演进，从以民生需求为价值导向的均等化全面深化改革，推进到以增加制度供给促进均衡协同发展，进而迈向以治理效能驱动均等化高质量发展阶段。基本公共服务均等化在价值实现、制度体系完善、水平提升与效能彰显等方面取得重要成就，形成价值-制度-效能的整体性治理经验与特色。面向高质量发展要求，其创新方向应聚焦高质量发展、高效能治理与高品质民生，凝聚共识、植根本土、共建共享与创新探索中国特色基本公共服务实现均等化的现代化发展路径。

关键词：基本公共服务均等化；发展理路；创新方向

中图分类号：D630  文献标识码：A  文章编号：1009-3176（2024）05-070-（15）

本文系国家社会科学基金青年项目“空巢老人生活质量的多维脆弱性评估与社会支持政策研究”（23CRK006）的阶段性成果。

收稿日期：2023-09-15

作者简介：张晓杰  女（1979—  ）上海行政学院社会学教研部副教授  硕士生导师

王桂新  男（1953—  ）复旦大学社会发展与公共政策学院  复旦大学人口所教授  博士生导师

李安琪  女（1993—  ）上海行政学院社会学教研部/复旦大学国际事务与公共关系学院  博士后

公共服务供给不充分不均衡带来社会公平正义问题是世界各国经济社会发展面临的普遍问题，中国面临着同样的挑战。我国于2006年首次提出基本公共服务均等化概念，自此以保障和改善民生为着力点，并与经济社会发展水平、发展理念、发展阶段相适应，开始推行一系列基本公共服务均等化政策体系，促使均等化在价值目标、内容体系、运行机制、制度发展等方面不断健全和完善。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央谋划布局，推动基本公共服务均等化由制度建设向服务质量不断提升的方向发展，并在增进民生福祉、促进社会公平正义、全面建成小康社会与扎实推进共同富裕，以及促进人的全面发展和社会全面进步等方面发挥着重要作用。党的十九大明确将“基本公共服务均等化基本实现”作为基本实现社会主义现代化的目标之一；党的十九届五中全会把“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”作为2035年国民经济和社会发展远景目标之一，进一步将基本公共服务均等化作为实现共同富裕的重要路径。党的二十大报告明确提出“到2035年基本公共服务实现均等化”的发展目标。这表明，实现基本公共服务均等化是中国式现代化发展和国家治理的重要目标，也彰显着“中国之治”的本土属性特征。本研究以“价值—制度—效能”为研究视角，聚焦党的十八大以来基本公共服务均等化的政策演进与重要成就，阐述推进中国特色基本公共服务均等化的发展理路、本土经验与创新方向，为进一步推动基本公共服务均等化的高质量发展提供参考。

一、文献综述与分析框架

（一）文献综述

2002年“公共服务”进入我国政策语境，近二十年公共服务体系建设的主线是促进基本公共服务均衡发展。国家明确提出“基本公共服务均等化”概念近十六年以来，在“为何均等化、何为均等化与如何均等化”［1］［2］三个方面不断创新实践，推动基本公共服务均等化向纵深方向发展。

对“为何均等化”问题的研究主要聚焦于基本公共服务均等化的价值取向和目标追求。从价值取向来看，推进基本公共服务均等化不仅是全面建设服务型政府的内在要求与维护社会公平正义的迫切需要，也是有效缓解社会矛盾、促进公平与效率统筹兼顾、改善城乡区域协调发展的现实所需［3］，更是增进人民福祉与改善人民生活品质的重大举措，持续推进基本公共服务均等化是促进社会公平正义、扎实推动共同富裕的应有之义［4］。从目标追求来看，核心在于实现城乡、区域和群体间基本公共服务的机会均等［5］，进而更关注公平与均衡、普惠与均等、便捷与可及的目标达成［6］。

在“何为均等化”这一问题上，研究则侧重于均等化的核心内涵与界定标准［7］，以及一系列制度体系的建构。主要提出以下观点：其一是起点均等，强调各地方政府提供基本公共服务的财力条件大体相当，重点建构人均财力均等化制度［8］；其二是过程均等，强调基本公共服务的机会均等，重点是建构基本公共服务制度公平体系［9］［10］；其三是结果均等，强调基本公共服务产出均等化，重点建构居民享受基本公共服务结果水平基本相当的制度［11］；其四是底线均等，强调保障基本领域的基本公共服务水平相当，重点建构基本公共服务底线均等制度［12］［13］；其五是获得感知均等，强调基本公共服务人人可获得的感知感受均衡，重点是建构基本公共服务均等化政策目标达成的公众获得感与满意度机制［14］［15］，形成居民对服务供给水平与质量等客观结果的纵向充分性感知［16］与横向平衡性感知［17］，消解基本公共服务的不充分不平衡现实难题。以上五个维度对“均等化”做出了全面的内涵阐释。

而对于“如何均等化”问题，则基于均等化内涵界定探讨其实现机制与实现程度问题，从供给体系、保障体系、运行机制、质量评估与绩效评价等方面，基于技术设计与指标建构进行深入研究［18］［19］［20］，一个显著研究趋向是以人民至上为价值导向，探讨公共服务均等化制度体系如何转变为治理效能［21］［22］，从而驱动均等化高质量发展问题［23］。

上述对基本公共服务均等化的价值目标、制度体系研究不断深入，有助于我们理解实现基本公共服务均等化的内在逻辑。但这些研究更多聚焦于基本公共服务均等化的价值（为何）、内涵（何为）以及实践机制（如何）这三个层面上。当下以高质量发展为目标推进基本公共服务实现均等化，是中国式现代化发展提出的新要求，如何完整呈现新时代均等化发展的价值向度、政策脉络、内在机理与创新趋向，并嵌入其整体性治理效能视角和维度，这一相关研究较为鲜见。基于此，本研究以“价值-制度-效能”为整合分析视角，从三个维度阐述实现基本公共服务均等化的内在机制、发展理路与创新方向，以深化对基本公共服务均等化的中国特色认知，推动其在中国式现代化方向上的深度实践。

（二）“价值-制度-效能”分析框架

从学术研究路径来看，已有研究更多聚焦于阐释其价值取向、现实内涵、逻辑机理、实现程度评价等问题的探讨，大致形成了“价值—制度”的二维框架。而如何全面系统地阐述均等化的“政策演进→制度改革集成→治理效能”创新发展全景式路径，从整合性视角来进一步呈现均等化的政策推进脉络、发展成就与发展理路，这需要建构一个更为清晰的分析框架。

从基本公共服务均等化改革实践来看，均等化是一个历史性、经济性、社会性和政治性的命题，是国家治理的重要目标［24］。党的十八大以来，基本公共服务均等化成为践行“以人民为中心”的发展价值理念，保障改善民生的重要制度安排，实现了从“普惠化”“均等化”到“优质化”的跨越式发展［25］。新发展阶段，我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，实现基本公共服务均等化作为“美好生活需要”的重要内容，其内在逻辑与实现机制愈加呈现“价值—制度—效能”整体性治理框架特征，如图1所示。

“价值—制度—效能”分析框架的重点在于系统全面理解推进基本公共服务均等化的中国之治，包含着以人民为中心的价值取向、以均衡可及制度供给为指向、以效力与优质共享的治理效能为导向等三个方面不可或缺的内容。从价值取向来看，基本公共服务均等化关乎人民群众最基础的公共需求、关乎社会公平正义，不仅是回应与响应人民群众对美好生活向往的需求期待，也是国家治理体系现代化的重要组成部分。党的二十大报告提出“必须坚持人民至上”“站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧”的价值立场，因此，以人民为中心、人民立场与人民至上成为实现基本公共服务均等化的基本价值归宿。从制度体系来看，基本公共服务均等化历经制度基本成型、全面深化改革、均衡协同发展、高质量发展等阶段，以人民为中心建构多元协同供给体系、保障体系、运行体系与质量监管体系等整体性制度，致力于解决“是否所需、是否充足、是否便捷、是否均衡”等供给难题。从治理效能来看，基本公共服务均等化依赖于制度供给、制度执行与多元共治，以协同化、智慧化与全周期为导向，提升供给效能、效力与优质共享能力，进一步追求基本公共服务均等化带来人民群众获得感与满意度全面提升的治理效能。“价值—制度—效能”这一内在逻辑框架，相互支撑、相互嵌入、相互转化，构成了基本公共服务实现均等化“中国之治”的本土规律与特色路径。

二、新时代基本公共服务均等化发展的政策演进

党的十八大以来，在推动基本公共服务均等化与服务型政府建设、社会建设有机联系的基础上，注重“健全基本公共服务体系”，将基本公共服务均等化纳入国家治理领域，在推进国家治理体系和治理能力现代化框架下实现公共服务供给方式创新、体制改革、机制优化和能力提升，加快推进基本公共服务均等化的全面深化改革、均衡协同发展与高质量发展。

（一）以民生需求为价值导向推进基本公共服务均等化全面深化改革

从2012年至2015年这一时期，以“解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题”为价值追求，从改革方向、顶层规划、实践指向等方面层层递进，来推动基本公共服务均等化的全面深化改革。从改革方向来看，2012年，党的十八大报告首次提出“到2020年基本公共服务均等化总体实现”［26］，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，明确了全面深化改革的方向。从顶层规划来看，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》作为国家首部基本公共服务规划落地，提出“基本公共服务是由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”，“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供”［27］，重点是建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提出基本公共服务的服务范围、服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平等内容，从而明确“基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化”。这标志着均等化从基本理念转化为具体可操作的政策措施，各地纷纷出台相应实施计划，细分具体项目与任务，明确相关落实责任单位，推动基本公共服务均等化扎实落地。

从实践指向来看，2013年党的十八届三中全会提出“推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”［28］，要以民生为切入点，以公平可及、群众满意、优质均衡为目标，重点聚焦于基本公共服务的可及性、满意度与优质均衡。2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出要以保障和改善民生为切入点，增强基本公共服务供给的及时性、有效性、多样性和共享共建水平，以此推动基本公共服务均等化。“增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平”，“健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化”［29］，发挥基本公共服务均等在区域协调发展、城乡协调发展、贫困地区脱贫中的重要作用。

（二）以增加制度供给促进基本公共服务均衡协同发展

“十二五”时期，尽管初步建立起基本公共服务体系，但发展不平衡不充分问题仍未破题，因此2016年至2019年这一时期，基本公共服务均等化的核心指向是以制度供给要素促进均衡协同发展，注重国家层面基本公共服务清单制度、标准体系、财权事权分担制度、预算绩效管理与质量标准等健全与完善。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中指出，要健全国家基本公共服务制度，完善服务项目和基本标准，强化公共资源的投入保障，提高共建能力和共享水平；建立国家基本公共服务清单制度，创新公共服务提供方式，让人民群众享受高效便捷优质服务，实现全体人民迈入全面小康社会。2017年国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》根据“到2020年基本公共服务均等化总体实现”目标［30］，将“十三五”基本公共服务建设任务聚焦于均等化与均衡化，按照公共性、普惠性、均等化目标进一步完善基本公共服务项目和基本标准，提高共建水平和共享能力。党的十九大进一步提出“履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化”［31］，到2035年基本公共服务均等化基本实现，助推全体人民迈向共同富裕。