面向韧性治理的法治形态

摘  要：韧性治理是应对风险整体化、复合化与非传统化的全新理念与实践范式，关系到国家风险治理体系与能力的创新发展。韧性治理的本质特性是适应风险，其将现实化为风险治理的长期性、全面性以及复杂性，并对法治发展造成一定挑战。面向韧性治理的法治应当作出调整，形成适配形态。法治应当围绕权责结构这一关键节点，促成治理机制的融合，保证依法治理与有效治理的统一，推进规则体系的融合开放、组织机制的互嵌互补、治理程序的公正高效与治理工具的多元灵活。立足韧性治理转型背景，实现法治形态的适配，还可以从法律体系理念融贯性、法权调整机制以及治理主体制度联结等进路展开。

关键词：韧性治理；法治形态；风险共治；风险社会

中图分类号：D815  文献标识码：A  文章编号：1009-3176（2024）06-045-（15）

本文系重庆市社会科学规划重点项目“重庆探索超大城市韧性建设法治化研究”（2024ZXZD31）、重庆大学中央高校基本科研业务费项目“数智时代超大城市韧性治理的法治化研究”（2024CDJSKZK09）的阶段性成果。

收稿日期：2024-05-21

作者简介：宋宗宇  男（1968—  ）重庆大学法学院教授  博士生导师  重庆大学建筑与房地产法研究中心主任

何文浩  男（1991—  ）重庆大学法学院博士研究生  重庆大学建筑与房地产法研究中心研究人员

一、问题的提出

党的二十大报告强调，“提高城市治理水平”“打造韧性城市”。其要义是将韧性理念融入城市治理之中［1］，增强城市系统应对内外部干扰的承险能力与恢复能力，最终让城市更具韧性。当前，城乡二元结构不断破除，城乡交流日益频繁、发展深度融合。乡村固有风险与城市“下乡风险”彼此交织、互相作用，逐步形成了全域式风险聚合样态。韧性理念将由城市延展至乡村风险治理场域，韧性乡村由此形成［2］。因而，韧性治理作为风险治理的全新思路，在城乡两域均具有高度普适性。鉴于韧性城乡是“物理与社会的结合体”［3］，韧性治理不仅涉及城乡空间的规划塑造，还关联了组织构造、制度设计与政策实施等公共行政议题［4］，其本身蕴藏着国家风险治理体系与能力的创新发展问题。

韧性最初指称工程与生态的韧性，表现为干扰抵抗力与系统稳定性。随着风险的整体化、复合化与非传统化，韧性的概念内核逐渐转向适应韧性［5］。据此，韧性治理的核心特征在于适应风险，追求的是城乡等系统适应内外部风险的体系优化与能力提升。一方面，不同于传统的防御性治理与脆弱性治理，韧性治理反映了某种“耐险”思路，强调城乡系统与风险的共生共存，而非对抗外部威胁与消除内部脆弱性［6］。另一方面，单纯依靠政府难以应对风险演变，风险治理效能难免会削弱。随着风险波及范围扩大，利益相关主体不仅会产生新的治理诉求，也将呈现出巨大的治理潜力。故而，韧性治理也具有风险共治的意味。此外，现代社会的风险演化兼有历时性与共时性等特征，韧性治理在时间维度上还具有长期性意涵。

目前，学界研究主要集中在城乡空间规划、风险防控逻辑演进、韧性评估指标构建以及治理机制设计等方面，尚未对韧性治理与法治的关系予以必要关注。法治是风险治理的根本遵循，韧性治理应当依靠法治来保证治理主体有序互动、机制有效互嵌以及系统内在协调。同时，风险治理也应当着力于“健全各方面制度，完善治理体系”且“善于运用制度优势”［7］。法治不光要为风险治理转型预留制度余地、供给制度框架，还应自觉地将“自身的品质与价值理念接受相应的锻造”［8］。然而，法治的常态化治理特性与韧性治理的不确定情境之间始终存在较大张力。新兴治理主体、诉求以及规则不断涌现，极可能削弱法治的形式理性，挑战法权结构塑造的传统逻辑。针对以上问题，既有的法治理念与体系应当如何回应？又应当如何促进法治建设与韧性治理效能更好地融合呢？

据此，本文拟探究面向韧性治理的法治形态。法治形态的本意是与法的价值理念相契合的制度形式和实践样态［9］。以法社会学的观点来看，面向韧性治理的法治形态还包括如下命题：一是系统性命题。法律系统作为社会的子系统，具有明显的认知开放属性［10］。在风险治理层面，该种属性体现为法律系统对风险的吸纳、学习与适应等能力。当然，相较于狭义的法律而言，法治概念还蕴含法律的价值追求、制定实施等意涵。故而，面向韧性治理的法治形态具有系统论意味。二是回应性命题。既然法治需要将韧性治理视为认知来源与矫正机会，那么题中之义则为在回应风险治理韧性转型的过程中，法治需要调整的是什么？不容撼动的又是什么？这也符合“回应型法”的概念要义［11］。

二、风险治理转型与法治发展的挑战

“打造韧性城市”既反映了国家对风险认知与应对的思路转变，也将促成新的风险治理格局，深刻影响法治的发展。一则，风险的韧性治理作为大政方针，将逐步延伸至法治建设之中，从而极大地健全国家韧性［12］。二则，传统风险治理效能递减与韧性治理格局形成，也将揭示既有法律制度韧性的不足，甚至对法治发展形成一定挑战。

（一）风险治理的韧性转型

风险治理的转变，源于风险认知的转变。传统意义上，自然灾害、疾病瘟疫与战争破坏等因素严重威胁了人类社会的存续发展。而随着社会生活空间的拓展，人员与资本等要素流动加快，风险的波及范围拓宽、损害后果难以估量。同时，科技进步也酿成了新的风险，造成城乡生态系统失衡、生态环境恶化等负面效应。互联网发展虚化了社会生活的空间界限，拓展了风险的蔓延范围。从制度性角度而言，城乡风险源于城乡治理难以匹配城乡属性的变化。例如，当城市属性从生产、集聚转向消费、要素流动时，城市治理机制调整与基础设施建设一旦滞后，将引起生态环境破坏与治安恶化等问题［13］。总的来看，人类社会为风险所笼罩，已逐渐成为巨大的风险聚合体。现代社会风险的系统性与不确定性，对风险认知产生了如下影响：一是风险现实化可能性增大，损害后果与范围难以有效预估，风险的链式反应与次生效应逐步显明化；二是新旧风险交织叠加，极大地提升了风险治理的难度。基于以上认知，风险治理的韧性转型具有如下表现：

一方面，韧性治理反映了由“抗险”到“耐险”的策略变化。传统的风险治理主要采取“抗险减损”策略，其表现形式是应急管理、临时处置等运动式治理模式。然而，现代社会中风险所具有的多点爆发、高频发生与链式反应等现实表现，使得传统抗险策略的效能逐渐削弱［14］。运动式治理势必引起风险治理的碎片化与成本激增。因而，韧性治理要求与风险共生共存，主动适应与学习风险，借助风险学习综合研判风险趋势，推动风险学习成果向制度建设转化。在实践层面，上述策略变化又具有以下三点表现：一是重视风险治理的重要性，风险成为行政决策的考量因素。党的十八大以来，中央反复强调增强风险意识，并明确指出防范化解重大风险是各级党委、政府和领导干部的政治职责。风险识别与防范会影响央地政府决策。二是风险治理重心从城乡空间规划、设施建设逐步转向主体联动、资源调配等公共行政领域，并突出治理主体的扩权赋能［15］。韧性治理从物理层面扩展至社会关系层面。例如，《北京市韧性城市空间专项规划（2022年—2035年）》在空间设施基础上进一步提出了“强化社会共治的多元化治理能力”等举措。三是推动短期预警应急管理与长期系统综合治理相结合，完善风险监测、预警、评估、反应与恢复等治理体系。

另一方面，韧性治理蕴含着对刚性治理与柔性治理的取舍。刚性治理强调“强国家、弱社会”，表现为全能政府领导下的集中权威与统一行动。其优势在于集中统一，但治理成本往往过高，且不注重社会力量的参与协作。刚性治理还容易因利益分化现实而形成碎片化治理样态［16］。柔性治理则强调“弱国家、强社会”，立足自由主义理念，注重市场与社会机制，而政府只起指引与提醒作用。其优势在于激活市场与社会主体的治理能动性，但也容易引起行动的各行其是、资源的配置失衡、社会的对立撕裂。事实上，人类社会在风险笼罩下不自觉间塑造了“命运共同体”。风险整体化使得社会各系统与各单元难逃其害。此种攸关性使得社会成员产生了介入治理的诉求与能动性。以社会组织为例，其在城乡韧性治理中具有能动性。除专业性以外，社会组织更贴近风险治理的现实情境，能够确保政府决策的有效贯彻。而以公益服务为价值导向，社会组织通过组织、参与协商对话能够有效弥合矛盾，提升治理主体的行动能力。不过，社会组织在资源获取与嵌入范围上受制于政府不当干预，在风险治理中的公共性与自主性存在不足［17］。有鉴于此，韧性治理要求政府不断开放治理资源，拓展治理主体权限。

（二）韧性治理对法治发展的挑战

法治发展的原初动力在于调适政府与公民的法权关系，其经典逻辑是控制公权与维护私权，“稳预期”是基本的秩序追求。韧性治理的基本追求是风险治理效能，即治理目标与手段配置的动态适应性。依据风险的演化规律，动态适应性可进一步展开为韧性治理的长期性、全面性、主动性与复杂性等特性。同时，韧性治理并非公私法权独倾一端的治理模式：既修正政府全能主义治理模式，也反思自由主义治理模式［18］。以上表明，韧性治理与法治发展的动力逻辑存在一定冲突。

其一，韧性治理的长期性重塑法治的常态基石。日常秩序是法治秩序的主流。既有的法治理念与体系是对人类社会日常生活的归纳、调整与升华，主要维持日常秩序。即便应对纠纷冲突，法治追求的依然是定分止争后的和平稳定。而从成本效益衡量来看，法治真正有必要介入的多为普遍且长期存在的社会现实。换言之，法治建基于社会生活的常态事实，而对于自然灾害、瘟疫流行等风险，多运用“例外”“特殊”或“兜底”部分予以应对。风险社会中例外状况恐怕要成为常态［19］，且将内化为社会生活的组成部分。韧性治理的长期化对于法治发展的影响在于两点：一是原本属于非日常秩序的风险治理可能升格为常态秩序。法治中的“例外”“特殊”或“兜底”部分，将借由韧性治理逐渐实现原则化、一般化与显明化，风险因素成为规则生成与适用的重要考量因素。二是韧性治理的长期性往往与社会生活的未来性紧密相关。这要求治理者在规则设计与实施时要立足于“未来”［20］。法治理念与体系是对已有社会生活的经验总结，规则形成的起点与参照是“过去”。尽管法治也预留了原则与解释来应对社会生活的发展，但此种状态会不断加大规范原意与风险治理现实的疏离。风险治理的临时性措施会扭曲规则的文义射程，侵蚀其体系基础。

其二，韧性治理的全面化引发法权关系的调整。法治发展的经典逻辑是公私法权的截然二分：立法、行政与司法等公权的行使目的是保障私权，边界是私权不容侵犯。从权利观念而言，法治偏重于塑造消极权利，旨在促进个体的自我发展。然而在风险整体化等背景下，原有二分逻辑下的法权关系形态已明显滞后。一方面，在公私法权对立逻辑下，偏重拓宽公权的限度极可能引发公权滥用的机会主义。过度强调私权又难免会降低公权的治理效能。韧性治理则要求法权关系的塑造方向是由独倾一端转向积极与消极权利并重［21］。另一方面，风险的整体化拓宽了利益相关者的群体范围，此类群体获得了介入风险治理的正当性。但在原有的二分逻辑下，利益相关者介入风险治理的法权属性难以准确界定。有时，相关群体引起了风险（治理对象），却又是消除风险的重要行动者（治理主体）。同时，组织化是抵御风险的必然选择［22］，社会组织的赋能愈发必要，这需要加强政府与社会组织的对等合作。而原有的二分逻辑无法从根本上解决政府与社会组织的不对等关系（如行政主体与相对人的关系）。此外，风险预测评估往往需要专业机构参与，专家意见逐渐成为风险治理的重要决策资源。不过，专家与决策者之间也存在认知、目标与行动上的角色冲突，科学与政治在法权关系上难以互构共生［23］。

其三，韧性治理的情境复杂性模糊法治的实体可预期性与程序刚性。韧性治理涵盖社会、环境、技术、工程、组织与制度等六个方面［24］，聚焦于风险防控、空间塑造、技术规制、利益衡量与风险分配等情境。韧性治理内容与情境的复杂性，会导致法治固有的实体可预期性和程序刚性逐渐模糊化。例如，法治的重要价值在于公众对行为法律后果的稳定预期，司法与行政权力作出决断的依据，必须源于法律预先授权以及事实情境明确。因而，法治决断的本质是评估证据事实与既定规则的匹配程度，进而做出判断。韧性治理要求将风险作为考量因素。但风险类型、后果与波及范围的不确定性，导致其难以成为可靠的决策资源。韧性治理以风险的建构论证为基础，而非确凿充分的事实证据，这将挑战法治的可预期性。再如，风险的链式反应与次生效应导致治理情境不断切换，韧性治理应当适应此种态势。而法治蕴含的严格程序要求，很大程度上会导致风险治理滞后于风险变化［25］。严格的程序要求容易异化为两种极端：一是以程序履行为由拒绝、拖延治理职责的履行，酿成“有组织地不承担责任”乱象。二是“分级负责”“分类管理”与“属地管理”等要求异化为“多头管理”。此种形态导致风险治理出现各自为政、条块分割、政令冲突等现象。决策程序也可能因“多头管理”被无意义地反复开启，协调效率低下，有违程序正义。