基层政府回应拥挤的生成逻辑与治理策略

摘  要：在基层治理中，政府回应程序多样化和多渠道导致政府与民众间呈现出“强诉求—弱回应”关系，属事责任则增加了民众诉求与职能部门的衔接空间，进而导致政府诉求回应过程中产生“回应拥挤”现象。基层政府“回应拥挤”体现为：渠道多样性与诉求畅通呈现出弱关联性，回应制度导致诉求来源分散和难以前置识别；在属事责任下，多渠道诉求的回应主体为相关职能部门，但职能部门与诉求人缺乏直接沟通机制；政府回应链条延展是科层行政层级和交办督办制度所产生的结构性后果，因而“回应拥挤”呈现出必然趋势。破解基层政府回应中的“拥挤”现象，需要强化核心诉求渠道、优化诉求信息传递流程、明确属事主体回应责任、运用信息技术进行诉求识别筛选等，以期实现诉求人与行政体系内事权责任主体的有效对接和精准回应，提升政府回应效能。

关键词：基层政府；回应治理；民意诉求

中图分类号：D630  文献标识码：A  文章编号：1009-3176（2024）06-060-（10）

本文系国家社科基金重点项目“特大型城市治理体系和治理能力现代化研究”（22AZD141）、国家社科基金青年项目“少数基层干部‘空忙’现象及矫治机制研究”（21CZZ036）、深圳市建设中国特色社会主义先行示范区研究中心重大课题“深圳党建工作创新案例与经验研究——民意速办”（SFQZD2401）的阶段性成果。

收稿日期：2024-06-16

作者简介：冯秀成  男（1987—  ）深圳大学政府管理学院、全球特大型城市治理研究院副研究员

陈  文  男（1979—  ）深圳大学政府管理学院、全球特大型城市治理研究院执行院长  教授  博士生导师

一、问题意识与文献回顾

在责任政府和服务型政府理念中，回应民意诉求构成政府治理合法性基础，是政府行政效能的直接体现［1］。政府对民众诉求能够精准识别和及时有效回应，是构成政府治理能力的重要维度。随着我国国家治理现代化的逐步推进，强化政府回应能力建设是未来政府治理现代化转型的重要方向。我国政府回应制度与渠道建设历经多次行政体制改革，尤其在政府信息化建设方面得到了改善，政府回应制度逐渐完善、回应能力得到显著提升。基于此，政府回应也成为学界对于政府治理研究的重要议题。在实证研究层面，学界主要从三个维度对政府回应行为进行研究。

一是结构主义视角下的政府回应行为分析。此种研究遵从结构—行为的视角，即分析政府回应作为一种主体性能动行为，其背后所蕴含的结构性因素对其产生何种影响。结构主义视角强调政府回应不是单一的政府行为，而是政府在政治结构中所产生的基于某种行为逻辑和策略的能动选择，并在此基础上对政府回应行为的差异性、多样性做出解释［2］。有学者认为地方政府回应的积极性受到上级政府监督机制和社会压力的影响［3］，也有学者指出互联网技术的运行导致政府舆论压力倍增，使其回应速度得到提升［4］。在诸如“市长信箱”“12345热线”等技术性回应渠道制度化过程中，政府回应民众诉求成为获取政绩点的重要考量，因而促使一些地方政府能够及时有效地回应民众诉求［5］。也有学者指出当前我国民意诉求渠道的开放性和政府管理体制的封闭性导致政府回应产生结构性困境［6］。

二是政府回应行为的因果机制分析。此种视角关注政府回应民众诉求行为中的各种运行机制，用以解释具体政府回应行为中的因果关系。有学者指出我国政府回应机制的五大基本要素为回应主体、客体、对象、渠道和反馈，并进一步将回应机制划分为控制型、管理型、参与型［7］。也有学者将政府积极介入诉求渠道管理的方式界定为公众导向型政府回应模式［8］。对政府回应“阻滞”现象的分析关注为何在我国政府回应制度愈发完善的背景下，仍旧产生回应效率低、回应不及时的现象，学者们给出诸如“有限回应”［9］“压力回应”［10］“选择性回应”［11］等各种解释。又如，将政府回应作为政府决策的一种运行机制，有学者指出回应机制有助于提升政府决策的共同性和开放性［12］，也有学者从信息技术运用来分析网民政治话语如何被纳入到政府回应过程中来，成为民意表达的重要机制［13］。

三是过程视角下的政府回应行为分析。此种微观路径关注具体诉求回应过程中的政府行为逻辑及其特征。由于诉求表达和民意回应是一个动态的、在具体情境中的政府与民众互动过程，因而不少学者强调要在具体情境下研究政府与民众互动中的行为逻辑。有学者指出政府回应过程中遵循利益至上的理性逻辑、公平优先的价值逻辑和惯性主导的积习逻辑［14］。也有学者指出，政府对民众诉求采取分类回应策略，如涉及民众权利类、政府及官员类、公共事务类等不同性质的诉求，政府的反应、处理和回应时间都有不同［15］，产生钟摆式回应行为［16］等。有研究关注政府回应过程中存在着政府主动“制造回应”来引导政府与民众有效互动［17］，还有研究关注基层选择性应付民众诉求的发生机理［18］。

以上研究对于政府回应的解释具有积极意义，但从政府回应的主客体关系来看，此种解释皆是从政府主导论的角度出发分析政府回应行为，对于民众诉求结构性特征有所忽略：一是未能分析当前我国民意诉求表达渠道和制度设置具备何种结构性特征，对政府回应带来什么样的影响；二是未能区分民意诉求识别主体与事权责任主体的差异性，即政府内部怎么分解民意诉求回应责任，导致将政府回应仅仅限定为政府对民众诉求的识别和吸纳，对事权主体回应诉求有所忽略。此外，学界对于新的诉求表达方式关注较多，但未能有效关注各种渠道之间的差异性对于诉求表达带来的影响，例如，网上诉求渠道增多并不一定减少实际诉求表达。

基于以上文献综述和分析，本研究的问题是：在民意诉求得到政府有效识别情况下，政府回应机制对于民意诉求的应对过程和行为逻辑呈现出何种特征？具体而言，（1）在正式与非正式的渠道下，民众利益诉求表达呈现出何种结构性特征？（2）对于政府行政而言，民意识别主体与事权责任主体之间的诉求信息传递机制是否畅通？（3）为何产生政府回应过程中的“回应拥挤”现象？

本研究所指的基层政府，即区县级政府以及最低一级属地的乡镇（街道）政府。在基层治理中，由于乡镇（街道）并未建立起严格意义上的职能部门体系，且乡镇（街道）属地治理权限不完备，因而，民众“讨说法”的主要对象在于区县级政府这一主体层级。具体的途径包括书记信箱、区县长信箱、书记大接访制度、12345热线、区县阳光信访平台、区县信访局，以及各种非正式的网络舆情平台等。这些渠道呈现出多元化、多功能的特征，并且一些诉求吸纳渠道设置了考核任务，即要求一定时限按照一定程序回应民众提出的诉求。这让基层政府回应民众诉求，成为理解基层体制运作的重要切入点。因而，民众诉求的表达方式与体制运作的基本逻辑之间存在一定的张力，导致基层政府虽然能够充分吸纳民众诉求，但是诉求作为信息在政府系统内识别、传递以及处理，却呈现出相对的失效状态。本研究即是分析体制吸纳、回应民意诉求过程中为何低效。

二、回应结构：诉求识别主体与属事责任主体的内在张力

当前我国政府回应制度强调政府广开言路和拓展民意诉求征集渠道，导致基层党委政府建立起主体多元体系。由于政府诉求收集渠道依托于不同的职能部门和各属地，而具体诉求所涉及的事权主体往往在于单一的职能部门，因而，在政府回应过程中，存在着诉求收集责任主体与诉求涉及事权责任主体之间的信息传递与转换，构成政府回应的内在张力。

（一）政府回应过程中的主体类型

1.基层政府内的不同科层部门。有学者指出，县级党委、政府及社情民意机构是民意诉求的主要办理主体［19］。在政府回应的过程中，科层意义上的政府回应主体往往是不断变化的。从基层科层制结构来看，政府回应的主体类型包括县委、县政府、县级职能部门，以及更下一级的属地即乡镇党委、政府。由于回应主体存在层级差异，因而诉求人在向不同主体进行诉求表达时，所得到的回应行为有所差异。从广义层面来看，只要是属于党和政府对民众诉求的及时识别和处理，皆属于政府回应的范畴。

政府回应主体具有两个特征。其一，回应主体只有在同一层级的政府及其职能部门，才构成有效的诉求表达。其二，政府回应主体会根据回应的次数发生改变，即政府回应部门的层级会因政府回应的次数变动而变动。一般来说，政府回应过程先是从低层级主体回应，再到高层级主体介入，最后回到基层政府及职能部门进行回应，但其回应主体会根据不同的民众诉求呈现不规则的变化［20］。而政府回应中不同的主体类型决定不同的回应方式。面对民众的诉求，政府职能部门在舆论压力下一般选择被动回应的方式给予回应。在回应载体的选择上，民众对党委的诉求主要通过书记留言板、书记信箱等方式展开互动，对政府的诉求则主要通过市长信箱、政府门户网站留言板等方式进行。

2.正式与非正式渠道中的回应主体。政府回应是指在公众利益最大化的原则下，政府对社会及公众的诉求进行制度整合的互动过程［21］，这种互动过程首先涉及政府回应渠道的问题。政府回应渠道可划分为两类，一类是正式回应渠道，一类是非正式回应渠道。正式回应渠道是指在回应组织系统内，依据一定的组织原则进行沟通与回应的方式，如通过市长信箱、市长留言板、人大代表政协委员提交的民众诉求意见、信访件等向政府权力中枢表达民众及个人诉求。

非正式回应渠道是指正式回应渠道之外的信息交流与传递，是正式回应渠道的有机补充，主要是信息媒体，例如贴吧、微博、网络论坛、微信公众号、民意诉求小程序等。非正式回应渠道往往能较为灵活且迅速地适应民众诉求的变化，精简政府回应的程序，并能获取大量通过正式回应渠道难以获得的信息。但在非正式回应渠道上，新闻媒体作为政府信息公开与回应的重要载体，当社会上出现不利于政府的负面信息时，政府需要及时取得回应的主动权。因此政府回应主体发布信息与舆论引导均具有单向性，不重视双向交流对话，流于形式并缺乏平等沟通意识［22］。

（二）属事责任：民众诉求回应的事权主体

诉求回应的事权责任主体主要是具体的职能部门，即与民众诉求直接相关的业务部门。这些业务部门是专项工作开展的责任主体，具有行政法意义上的主体权力。由于民众诉求大多是具体的事项及利益纠纷，有学者通过人民网“地方领导留言板”21万多网民发帖和政府回应资料，考察在网络空间中民众关注的议题类型，发现民众对就业、交通、企业与文化娱乐等经济发展议题的关注度最高，其次关注较高的是环境保护、医疗卫生、教育与社会治安等民生福利类议题［23］。因而，在政府回应民意诉求时，行政体系对诉求识别和吸纳之后，还存在着将诉求交由具体的职能部门进行问题解决，即事权责任主体在诉求回应中占有重要地位。

民众诉求回应的事权主体会根据不同的议题归属、诉求主体以及议题的复杂程度采取不同的回应策略。一般而言，较为强势的诉求主体和复杂程度较低的议题更容易获得地方政府的回应，而相对弱势的诉求主体且复杂程度较高的议题则难以得到地方政府的回应。如农村环境保护类议题因复杂程度较高，导致诉求回应的事权主体做出的回应性较低。农业农村与就业等相关的议题因诉求主体较为弱势，则同样导致回应性较低。而拆迁征地等相关的议题不仅复杂程度高且诉求主体较为弱势，因此诉求回应的事权主体很少对此类议题做出回应。民众诉求回应的事权主体为相关职能部门，但职能部门与诉求人之间的沟通存在单向性，政府回应的政治平等性与回应能力建设较为薄弱。

在属事责任制下，诉求回应主体的作用与人的因素显得十分重要。政府并非抽象的，政府工作人员是其重要组成部分。在政府回应的过程中，诉求回应的事权主体是与民众诉求直接相关的专项工作开展的责任主体，其中政府主要领导人及相关职能部门负责人发挥的作用最大。在基层政府中，主要领导人具有更为集中且实在的权力，领导人不仅对基层政府工作人员的影响突出，对民众诉求的回应影响更是显著。民众诉求回应渠道是否畅通，关键取决于基层政府领导干部是否重视，主要领导的命令是诉求回应主体的重要动力。需要注意的是，基层政府领导人在政府回应民众诉求的过程中所发挥的作用并非完全根据科层制结构下的部门分工责任，更多是按照越级干预发挥作用。一般情况下，民众的诉求如果能够获得政府领导人的重视，都会得到较好的政府回应效果。当前我国的地方政府回应体制较为迟钝，民众认识到政府领导人在政府回应过程中所发挥的关键性作用，当制度无法满足民众的利益诉求表达时，民众往往将希望寄托于政府领导人及上级政府部门，直接导致政府诉求回应主体与事权主体出现分离。