新时代如何推进转型中的乡村治理更好实现现代化？

摘  要：乡村治理一直是基层治理的薄弱部位，尤其新时代处于转型中的乡村治理相比以往又有新的变化与挑战。基于中部某省L市Y区的“无事”找书记基层社会治理创新案例，从“组织—制度—能力”三个维度，对转型中的乡村治理更好实现现代化的过程进行分析，研究发现：乡村治理不应是静态的、死板的和割裂的，而应将其视为一个完整的生命有机体。乡村治理首先应该在党建引领之下，建构重塑乡村治理的组织架构体系（“骨骼”），形成支撑乡村治理体系强健运转的基本框架；其次应建立健全制度机制（“经脉”），为组织架构体系的运转提供保证；最后还要加大力度培育提升乡村治理的各种能力（“血肉”），让乡村治理的各类元素真正活起来。乡村治理现代化的推进是一项综合性、系统性工程，有机地、整体地推进具有很大的必要性。

关键词：乡村；治理现代化；整体性推进；治理经验

中图分类号：D422.6  文献标识码：A  文章编号：1009-3176（2024）06-083-（13）

本文系国家社会科学基金重大项目“党的十八大以来党领导社会建设的实践和经验研究”（22ZDA089）、上海市哲学社会科学青年项目“上海政府创新的可持续性及其保持机制研究”（2021EGL003）的阶段性成果。

收稿日期：2024-02-27

作者简介：郑长旭  男（1988—  ）华东政法大学政府管理学院副教授  硕士生导师

引言

基层是人民群众对美好生活向往的最直接场域。基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。为加强和改进基层治理，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就加强和创新基层社会治理、推进基层治理体系和治理能力现代化建设作出了一系列部署和要求。2021年4月，中共中央、国务院专门出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），提出了实现基层治理体系和治理能力现代化的目标要求，并为基层治理现代化的整体推进、系统推进绘就了清晰的路径。

但长期以来，与城市的基层社区治理建设相比，乡村治理体系和治理能力建设始终较弱。相比乡村产业、生态发展等方面，乡村治理是综合性工程，见效慢且绩效难以考量。随着国家对乡村治理的高度重视，特别是乡村振兴战略的稳步推进，乡村治理面貌整体有了质的飞跃，正处于迈向乡村治理现代化的深度转型之中。在目前的乡村治理实践中，尽管已经有不少关于矛盾纠纷化解、村民参与治理、乡村文化营造等典型经验，但这些依然还只是见骥一毛，较为碎片，对于乡村治理整体面貌的改变还需要不懈的努力。在理论研究上，学者已经从不同的视角对乡村治理现代化开展了研究，比如，有从党建引领、农村集体经济推进、数字赋能、行政赋能等角度分析推进乡村治理现代化的路径，也有从宏观理论角度探讨乡村治理现代化的内涵、困境、路径与启示等，但对乡村治理体系和治理能力现代化整体性发展路径的分析研究相对较少，基于实际经验的案例分析更是少见，这与当前乡村治理现代化整体性、系统性的实践推进不相匹配。在新时代，乡村治理正处于探索转型之中，党建是如何引领乡村治理现代化的？乡村治理现代化的整体性推进逻辑究竟该如何？这些问题亟待从理论层面得到更好揭示，以指导实践的发展。

研究采用单案例分析，重在从新的视角揭示新时期乡村治理现代化的推进路径，案例选择的是中部地区某省L市Y区开展的“无事”找书记党建引领基层社会治理工作模式。该案例既不是东部地区已经高度城镇化发展的乡村，也不是西部偏远经济相对较弱的地区，而是乡村经济有了一定发展，乡村治理正处在转型的中部乡村。近年来，因为土地流转、城镇化加速发展等原因，L市Y区农村存在的大量闲散人员以及党群干群关系松散游离等带有新时期特征的乡村治理问题，选择L市Y区对乡村治理现代化进行分析具有一定的代表性。案例在分析技术上采用建构性解释，具体从“组织结构重塑—制度机制建设—主体能力培育”三个维度对L市Y区的模式进行分析，并从乡村治理的理念转变、发展动力和发展模式上对案例进行理论拓展分析。

一、文献综述与分析框架

（一）文献综述

当前各地围绕乡村治理现代化进行了各种实践探索，学界也围绕乡村治理现代化的推进路径开展了诸多研究，主要可以概括为以下几个方面：

第一，对乡村治理现代化推进路径的宏观性探讨。推动新时代乡村治理体系现代化是一项复杂的系统工程，是国家治理现代化的题中应有之义，也是推进国家治理现代化的关键和难点所在。目前中国乡村仍面临发展不平衡、自治水平不高、文化发展滞后等现实困境，需要在统合传统与现代有益因素、把握乡村治理现代化发展规律的普遍性与特殊性、推动城乡融合发展的基础上，不断完善乡村治理机制［1］，进一步加强乡村自治、法治、德治结合的治理体系，摒弃孤立、碎片化的乡村治理思维［2］。推动新时代乡村治理体系现代化，也必须立足新时代村民最新诉求和乡村振兴战略发展的需要［3］，超越国家控制与地方自治二元对立范式，不断实现乡村自治与公共治理的有机融合［4］，并构建党委与政府统筹整合下的多方协同治理路径［5］。进一步看，有学者提出建立“以政治强引领、以自治强活力、以法治强保障、以德治强教化、以智治强支撑”的五位一体路径［6］。也有学者提出健全党组织领导下的“三治结合”乡村治理体系［7］。还有学者认为党的基层组织建设、乡村政治制度建设、乡村文化建设和城乡共同富裕是推进乡村治理现代化的核心议题［8］。

第二，分析党建引领乡村治理现代化的推进路径。在党建引领乡村治理的路径探讨上，从宏观层面来看，加强党建引领乡村治理应从政治引领、价值引领、组织引领、法治引领等四个方面着手［9］。有学者通过探究百年大党引领乡村治理的演变规律，认为需要从治理的使命、系统、功能和主体四个维度推进乡村治理体系现代化［10］。从具体层面来看，党建引领主要从加强队伍建设、组织建设、制度建设、能力建设等四个方面进行分析［11］。有学者还提到夯实基础工作［12］、提供途径与平台［13］、激活党员身份感［14］、提能赋权和上下联动［15］等不同的推进逻辑。还有学者建构了“组织—内容—制度”分析框架，尝试系统分析党建引领乡村治理的逻辑［16］。在党建引领乡村治理的制度机制方面，研究认为党建引领本身是“观念—结构—行动”三个要素协同作用构成的机制［17］。对于推动乡村治理来说，还包括政治推动等构成的动力机制［18］，通过双向赋能等不断形塑的韧性机制［17］，以及作为党建引领基层治理制度实践的项目制［18］。在党建引领乡村治理的嵌入性关系方面，既包括党建嵌入到乡村治理中［19］，也包括党建引领与乡村治理的双向互嵌［20］，或讨论建构以基层党组织为核心的“双向整合-理性嵌入”新机制［21］。

第三，从其他视角分析乡村治理现代化的推进路径。一是分析经济发展与乡村治理现代化的关系，认为当前乡村社会诸多问题的根源在于农村集体经济的弱化以致支撑乡村治理的内生性资源匮乏［22］，并且贫困地区村庄自治体系的变化过程与国家治理能力的变迁有密切关联［23］。还有学者分析了集体土地管理如何通过激活乡村治理经济基础助推乡村治理现代化［24］。二是阐释大数据、人工智能等赋能乡村治理现代化［25］，认为大数据带来了乡村治理理念、主体、手段和内容等深刻变革［26］。大数据赋能乡村治理现代化主要体现为决策依据维度、权力运行维度、治理架构维度、治理效能维度［27］。三是行政激活或行政赋能与乡村治理现代化。行政激活通过治理资源激活群众公共参与渠道、增加治理事务等，从而实现行政嵌入社会［28］。行政赋能通过治理资源输入、治权下沉以及弹性空间下的行政引领，实现行政与自治、治理体系与治理能力的均衡互动［29］。四是法治或伦理与乡村治理现代化。法治强调加大制度供给、规范主体行为、营造法治氛围等加速乡村治理法治化进程［30］。乡村治理现代化也可以以制度伦理、角色伦理和关系伦理等为着力点探究乡村治理的伦理之道，推进乡村治理现代化的实现［31］。

综上所述，当前对于乡村治理现代化推进路径的理论研究已经从多个维度铺展开来，但这些研究更多是宏观性的思辨探讨，也有基于特定案例的碎片化归纳，只有少数学者注意到乡村治理是一项系统行动，并尝试构建相对较为整体性的分析框架进行实证性研究。在党建引领的根本政治保障下，从整体性、系统性的实践视角对乡村治理现代化推进路径的分析研究还比较缺乏。此外，随着乡村振兴战略的深入推进，乡村治理整体也处于转型期，如何建构具有新时代特色的乡村治理现代化经验也是目前迫切需要的。因此，本研究受启于全生命周期管理思想，旨在从组织结构重塑（“骨骼”）、制度机制建设（“经脉”）和能力培育（“血肉”）三个维度，通过对中部某省L市Y区乡村治理典型案例的剖析，归纳提炼新时期推进乡村治理现代化的概化性知识经验。

（二）分析框架

党的二十大报告强调“党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实”。同时党的二十大报告还指出要“抓党建促乡村振兴”。全面加强党的领导是推进乡村治理的根本政治保证，只有不断加强党的建设，才能更好引领乡村治理现代化目标的实现。但在实际中，党组织的引领作用在很多乡村治理中并没有很好发挥，根本原因不在于党组织能不能发挥作用，而是思想上想不想为、愿不愿为的问题，即由于基层治理的理念没有转变，更多是被动完成上面的任务，甚至较为普遍存在的是把上面的要求当成额外负担，疲于应付。可见，加强乡村治理现代化的整体性、系统性推进，必须以思想理念的转变为先导。

目前各地在积极探索乡村治理现代化的推进路径，但很多推进举措之间的割裂性比较明显，没有将乡村治理视为一个完整的生命有机体，乡村治理的活力也就难以真正激活。从治理的整体性、系统性来看，首先，乡村治理要有完善的组织架构体系。如同人体的骨骼，组织结构支撑乡村治理的结构功能、任务活动等一切事务的运转，特别新时期农村发展面临的情形发生了巨大变化，进行组织结构重塑具有很大的必要性。其次，乡村治理现代化的推进仅有乡村治理的“骨骼”架构显然还不够，还得有完善的“经脉”系统，否则再美的组织架构也只是“花架子”“虚架子”。最后，组织架构体系和制度机制在不同地方可以高度相似，而在相似的情境下，不同乡村的治理水平呈现巨大差异，这背后折射出乡村治理主体的个性化能力水平的差异。所以，乡村治理还得有更加具体实在的“血肉”。乡村治理能力提高是实现乡村治理现代化总目标最为直接的要求。

有了理念转变和组织结构体系后，要想让乡村治理真正活起来，还应该有乡村振兴发展的充足动力保障，正如生命系统的运转需要有营养物质的供应一样。当然，仅仅凭借自上而下的目标考核要求，尤其是在科层命令的压力传导下，也能将乡村治理向前推进，但这种“打激素”方式带来的可持续性问题也值得考虑。乡村治理现代化应该与乡村振兴、乡村经济发展相辅相成，在全面推进乡村振兴的战略目标背景下，通过乡村治理现代化更好服务乡村的全面发展，形成二者相互促进的良性循环，最后实现乡村治理模式的整体转型（见图1）。

二、案例分析

（一）案例描述

1.案例背景：转型中的乡村治理

Y区地处中部地区某省西部，曾经是L市下辖县中的一个镇，后因经济的发展，1998年，该省省委、省政府，L市地委、行署批准设立Y改革发展试验区，行使县级管理权限。2015年10月，经国务院批准，同意对L市设立Y区，Y区由功能区转为行政区。可以看出，Y区因为经济发展，从一个小镇演变为一个县处级行政区，是中部地区新型城镇化发展的典型代表。尽管Y区的城镇化有一定发展，但乡村治理依然存在诸多难题，具体表现在：

第一，近年来，在推进乡村振兴战略的背景下，农村土地不断实现集约化经营，Y区有三分之二左右的农村耕地实现了流转经营，大量农民从土地中解放出来，但由于没有一技之长而就业无门，乡村社会治理呈现闲散状态，社会治理矛盾纠纷相比以往也有所增加。第二，随着城镇化进程的加速推进，大量农村青壮年进城定居或外出务工经商，农村“空心化”问题日益突出。由于基本公共服务和精神文化生活欠缺，农村普遍存在着“老人无人陪、儿童无处玩、妇女无事干、闲散人员无追求”等问题。第三，面对群众的矛盾诉求，基层干部疲于应对，让群众产生了基层解决不了问题，只有找上级的惯性思维。第四，乡村治理的制度机制不健全，村民可以参与的乡村治理事务有限，参与的热情也相对较低。第五，乡村治理的协同性不足。在平时的治理中，尽管有诸多的治理任务，但这些任务往往条块分割，并且更多依靠的是村级组织的“一根针”作用，其他主体、政府部门之间的协同参与也有待加强。

2.创新核心内容：何为“无事”找书记