迎难而上还是知难而退：棘手问题挑战的公共服务动机效应

中图分类号：D6303文献标识码：A文章编号：1009-3176（2023）01-059-（15）

摘要：如何提升广大基层干部的公共服务动机、保持基层干部在一线的服务热情和动力，是新时代公共管理实践中一个迫切且现实的重要议题。棘手问题挑战作为锻炼与培养基层干部的重要手段，是激发其公共服务动机的路径之一。为了验证两者关系，通过多元回归分析探究了不同类型棘手问题对基层公共管理者公共服务动机的影响以及公共价值偏好在其中的调节作用。研究发现棘手问题挑战正向影响公共服务动机，公共价值偏好正向调节了两者关系，外源性棘手问题对公共服务动机的促进作用更强，公共价值偏好对内源性棘手问题的调节效应更明显。研究结论对保持和激励基层公共管理者的公共服务动机具有理论与实践意义。

关键词：棘手问题；公共服务动机；公共价值偏好

一、引言

“正确的路线确定之后，干部就是决定的因素”，推进国家治理体系和治理能力现代化需要广大干部更加积极主动地投身到社会主义建设中。近年来，不少学者围绕如何激励基层干部担当作为做出了积极的探索，而有效激励和管理基层干部的前提是把握其工作动机[1]。公共服务动机体现了公共管理者服务于团体、地方、国家或全人类利益的利他主义动机，反映了公共部门中个体的动机和追求。因此，如何提升基层干部的公共服务动机，进而保持和增进一线公共管理者的工作热情和动力，是实践界和学术界关注的重点议题之一。

现有研究主要从公共管理者个体特质和组织环境两个层面为公共服务动机提供了较为清晰的前因机制[2]。然而在新时代我国公共管理的现实情境下，尤其是当基层干部面临着愈加具有挑战性的工作情景时，如何从工作本身出发，有效地保持和提升基层干部进行公共服务的热情和动力仍然是一个急切但未有充分研究的问题。习近平在全国组织工作会议的重要讲话中指出，“对那些看得准、有潜力、有发展前途的年轻干部，要敢于给他们压担子，有计划安排他们去经受锻炼……”[3]。在复杂性和不确定性日益提升的公共治理环境下，政府要让基层公共管理者更多承担具有挑战性的公共事务，通过棘手问题锻炼与培养基层公共管理者在处理复杂和不确定问题时的能力与信心，进而唤起基层公共管理者的公共服务热情与动力。然而，棘手问题挑战如何影响基层公共管理者的公共服务动机尚未得到充分研究。

由于棘手问题涉及多主体的利益冲突，公共管理者需要明确目标、收集和使用绩效信息、协调多部门和考虑众多利益相关者的价值偏好并进行一定的取舍。与私人部门不同，公共管理者不是理性-技术主义的执行者，其自身的公共价值偏好在公共行政过程中起到至关重要的作用。公共管理者的公共价值偏好水平体现了其对公共价值的认同程度[4]。在接触棘手问题的过程中，公共管理者的公共价值认同程度和类型偏好会对其本身的心理状态和工作动机产生影响。因此，本研究将基层公共管理者的价值偏好纳入模型中作为调节变量，分析棘手问题挑战对基层干部公共服务动机的影响是否会受到其公共价值偏好和程度的调节。

本研究关注的是基层公共管理者接触到不同类型和程度的棘手问题挑战时，其公共服务动机会产生怎样的变化，公共价值偏好是否会影响两者关系。

二、理论框架与研究假设

（一）棘手问题

近年来，随着公共管理外部环境的快速变化，行政事务的社会复杂度与模糊性急剧上升，行政工作中的棘手问题不断涌现，公共管理者需要面对价值多元主义与任务本身复杂性的双重挑战[5-6]。棘手问题（Wicked Problems）最早由Rittel和Webber提出，他们描述了棘手问题的10个特征，认为棘手问题是一种不能被清晰定义、明确归因以及不存在理想解决方案的社会复杂问题[7]。Head认为，复杂性、不确定性与多样性是棘手问题三大基本特征，并且指出不能将棘手问题仅仅视为一类特殊的政策问题，它还可以作为衡量公共问题棘手程度的标准[8]。在棘手问题特征的基础上，不同学者从问题认知、涉及主体和解决方案出发，认为棘手问题的基本构成要素主要包含知识不确定性、社会多元性、制度复杂性等[9]。其中，知识不确定性是指由于知识和信息资源不足而引发了问题成因和方案难以确定；社会多元性是指问题牵扯众多参与者，价值观念的多元化与碎片化导致了行动策略难以预知；制度复杂性源于应对问题的资源分散在各个层级，难以得到有效整合。与此相似，Weber等学者围绕非结构性（问题的定义、成因和影响难以达成共识、缺乏明确的解决方案等）、跨界性（问题涉及众多利益相关者、存在高度的价值冲突等）、顽固性（解决方案会带来新的问题、不存在明确的问题终结等）对棘手问题的属性进行了分析[10]。学者们将棘手性视为理解和应对公共问题的重要依据。根据利益相关者之间的价值冲突程度即利益相关者能否就问题的定义和解决方案达成一致，Roberts将公共问题划分为简单问题、复杂问题以及棘手问题[11]。Alford和Head从问题本身和利益相关者两个维度出发来衡量公共问题的棘手程度，并进一步细化了棘手问题的分类，将问题和解决方法不明确的问题视为内源性棘手问题，将利益相关者或机构存在多元价值冲突的问题视为外源性棘手问题[12]。Bao等学者依据问题复杂度与价值冲突度的二维划分，将公共问题划分为简单问题、复杂问题、困难问题和棘手问题，认为棘手问题兼具高度复杂性与高价值冲突性特征，建立在传统公共行政和新公共管理范式之上的公共管理方法不足以解决棘手问题[13]。

由于棘手问题存在非结构性、价值冲突性，传统的“理性-技术”解决模式难以奏效，公共管理者必须要在具体的情境中通过反复地判断与调试，以设计出行之有效的解决方案[14]。基层公共管理者作为与公众互动最为频繁的群体，肩负着落实上级政策、平衡不同主体之间利益关系以及化解冲突矛盾的责任，他们在一线的工作行为直接影响政府的形象与公信力，隐含了其工作任务的重要性与高挑战性。让基层公共管理者应对棘手问题的挑战，并不是简单地施压，给予其超预期、难承受、不规范的压力，而是要创造条件把他们放到艰苦岗位上去培养，放到复杂环境中去历练。在这个过程中，公共管理者无法借鉴以往技术主义下的理论经验，而是需要依赖在不同情境中通过不断实践积累获取的“本土化知识”去回应工作挑战[15]。通过棘手问题挑战，将公共管理者置于动态的社会行动过程中，以此实现“本土化知识”的有效积累与整合，有利于公共管理者通过亲身实践来更好地理解、从事以及改善下一次实践[16]。因此，棘手问题是一把双刃剑，既可以给基层公共管理者带来挑战，也可以提高他们在面对复杂工作情境时的工作自主性和灵活性，不断提升应对挑战性公共事务的能力，激发工作动机。

基于此，本文拟采用Alford和Head提出的棘手问题分类方式，从问题本身的复杂性和利益相关者之间的价值冲突程度两个维度衡量公共问题的棘手性，并进一步细分为内源性棘手问题与外源性棘手问题。为了进一步探讨棘手问题挑战的影响，本文分别探究公共管理者在工作中的棘手问题挑战强度和类型对其公共服务动机的影响。

（二）棘手问题与公共服务动机

公共服务动机反映了公共部门中个体的动机和追求，通常与亲社会行为相联系，强调使命、责任感和服务公众[17-18]。公共服务动机对建立有效政府具有重要意义，受到许多学者的关注和重视。从已有研究看，学界关于公共服务动机的影响研究较为充分，公共服务动机作为一种持续和积极的精神动力，被证实能够促进组织认同、组织承诺、对公民参与的态度、心理授权、职业幸福感等积极心理状态的形成[19-21]，同时促进个体的工作投入和组织公民行为等积极行为[22-23]，有效抑制离职倾向、工作倦怠和为官不为等消极行为[24-25]。相较而言，公共服务动机的前因研究相对较为缺乏，现有研究大多从个体特性和组织环境两方面研究影响公共服务动机形成的因素。认为个体的年龄、教育程度、性别、价值观等均会对公共服务动机产生一定的影响[26]。在组织层面，繁文缛节、官僚式组织架构、领导风格、工作特质和工作设计同样会导致个体公共服务动机强度的改变[27-29]。有研究认为，外部因素与事件对公共服务动机的影响具有理论和实践双重意义，个体的公共服务动机可以通过培训而被有效形塑[30]，而棘手问题挑战作为培养与锻炼基层公共管理者的重要手段，是否会导致公共服务动机的改变尚待研究。本文所阐释的公共服务动机效应，主要关注基层干部在工作中遇到的棘手问题挑战强度和类型及其对公共服务动机的影响以及作用机制。

公共服务动机作为公务员的内在动机，受到个体自主需求与能力需求等基本心理需求满足的影响。自我决定理论认为个体的行为均是为了满足能力、归属和自主三种基本心理需要，并倾向于表现出更积极的工作态度和高水平的绩效[31]。当管理者被赋予更多工作挑战与责任，即面临棘手问题挑战时，他们将认为组织赋予了他们更多的自主性来参与决策和完成任务，从锻炼中获得更高的胜任需要，有助于满足基层管理者的基本心理需求，从而激发其工作动机。一方面，知识与信息的有限性和问题的复杂性定义了内源性棘手问题，问题的解决过程是动态变化的，问题成因与解决方案也不明确[32]。基层管理者在这种复杂的工作环境中无法遵循“理解-技术”路径，需要在行动过程中不断调试方案以适应动态的问题情景，从而平衡和回应相互冲突的利益诉求[33]。这一过程中，基层公共管理者被赋予了一定的工作自主性，根据问题的发展变化和实际情况来调整策略和修补政策，从而能够自主和有效应对挑战，回应公众多元化诉求。根据自我决定理论，当公共管理者解决内源性棘手问题时，工作自主性的存在能够提升他们解决公共问题和改善社会境况的信心与能力，满足其自主性和胜任等心理需求，增强对职业的社会价值感知，从而激发个体的工作积极性、社会责任感、使命感和对公共利益的追求，更加积极主动地投身于公共事业。另一方面，利益多元化和价值碎片化与外源性棘手问题紧密相关，网络化治理强调多元主体的协商对话和寻求价值共识是化解困境的有效工具[34]。基层管理者在应对外源性棘手问题过程中并不是基于科学证据，而是基于利益相关者在如何界定问题范围、确定优先事项和考虑解决方案时的看法、价值观等[35]。这种工作任务要求他们直接与不同利益相关者进行审慎协商与复杂互动以达成共识的公共价值目标，通过加强与社会其他主体之间的互动，提升在不确定性和价值冲突情境下的网络治理能力。面对高度价值冲突、复杂性和模糊性的工作任务，随着基层公共管理者在解决棘手问题过程中实现社会利益增进和公共价值创造，他们会获得上级的肯定和社会的尊重，在这一过程中获得经验和工作成就感并且逐渐认同和坚信职业的社会意义，内在动机也会更趋向于具有奉献、公益性和利他性的公共服务动机[36]。

综上，本文认为公共管理者在处理内源性棘手问题与外源性棘手问题的过程中，其能力、自主等心理需求都能得到基本满足，能够有效激发基层公共管理者的公共服务动机。基于此，本文提出如下假设：

假设H1：棘手问题挑战与基层公共管理者的公共服务动机存在正向关系。

（三）公共价值偏好的调节作用

随着公共行政实践的发展，公共管理者的角色定位也在不断发生变化。在传统公共行政范式下，公共管理者被塑造为追求行政效率的政策执行者。新公共管理时期，公共管理者是重视工具理性的技术官僚，随着价值多元主义的兴起，追求效率与技术的路径难以适应公共管理外部环境的快速变化，高复杂性与高价值冲突的公共问题促使公共管理者与其他主体通过协商共同发现、识别与创造公共价值[37]。在这个过程中，公共价值和公共精神成为促进公共管理者承担公共行政使命的动力源泉。在公共价值管理范式下，对公共价值偏好程度不同的公共管理者而言，棘手问题挑战与公共服务动机的关系会存在异质性。

公共价值偏好反映的是公共管理者对公共价值认同的强烈程度，这种建立在公共价值基础上的人格特质对公务员态度和行为的影响具有内在激励性，无法用单纯的交换与契约关系所解释。当对公共价值偏好更高时，其本身容易形成对公共组织的价值目标和使命具有高度的认同感，即公共价值偏好更高的基层公共管理者在处理棘手问题时，更倾向于形成强烈的社会责任感以及对公共利益服务的使命感。相反，如果公务员公共价值偏好程度较低时，即公务员受到的内在激励较弱，公务员更加容易受到外部因素的影响，容易将棘手问题挑战视为难以克服、阻碍其职业发展和进步的负面因素，产生紧张、焦虑和倦怠等消极情绪[38]。因此本文认为，当基层公共管理者的公共价值偏好更高时，棘手问题带来的影响会更加明显，基于此，本文提出如下假设：

假设H2：公共价值偏好能够正向调节棘手问题挑战与公共服务动机的关系。