从协同治理走向合作治理：环境群体性事件治理模式的选择

摘要：在我国应急管理实践中，主要存在协同治理、合作治理两种模式，而协同治理模式长期处于主导地位。在已有学术研究中，将协同治理、合作治理不加区分甚至视为相同模式的现象比较普遍。协同治理、合作治理虽然有密切联系，但二者在主体地位关系、治理手段和治理价值取向方面却存在明显差异，是两种不同的治理模式。环境群体性事件的治理，有别于自然灾害、事故灾难等突发事件的治理，比较适用合作治理模式。实现合作治理模式需要从五个方面构建相应的保障机制。

关键词：环境群体性事件；协同治理；合作治理；治理模式

目前，包括各类突发事件在内的应急管理，应该从单一主体治理模式走向多元主体参与治理模式，已成为学术界和实际部门的普遍共识。从参与的主体结构来看，协同治理模式、合作治理模式，都具有多元主体参与的共同特点，都属于多元主体参与治理模式，这是否意味着二者就是同一模式而只是称谓不同呢？综观已有研究发现，对协同治理、合作治理两种模式的分别研究比较多，而对二者关系作进一步比较研究的偏少，以致多数研究将二者视为相同模式，常常不加区分地混用。协同治理、合作治理，既然作为两种不同的称谓而存在和普遍使用，应该有各自存在的必要性和适用范围，不应只是相同模式的不同称谓而已。事实上，协同治理、合作治理两种模式虽然有密切联系，但二者在主体地位关系、治理手段和价值取向方面都存在明显差异。对此进行比较研究，不仅是厘清概念进而规范治理领域的术语表达的需要，更为重要的是，各类突发事件产生的原因和应对要求不同，应该选择与之相适应的治理模式，明确协同治理与合作治理两种模式的差异性及其适用条件和对象，对于提高不同突发事件应对的有效性具有重要的现实意义。环境群体性事件治理有别于自然灾害、事故灾难等突发事件的治理，其社会属性更强，但在以往治理实践中却偏重协同治理模式，以致出现种种困局。因此，为有效治理环境群体性事件，应该认识到两种治理模式的差异，从协同治理模式走向合作治理模式。

一、学界对合作治理、协同治理的基本认识

每种治理模式总是产生于特定的时代背景和社会环境，并与政府的职能模式变迁密切相关，具有历史性和实践性。在我国长期的治理实践中，从主体结构及其关系来看，主要形成了三种治理模式，即单一主体治理模式、协同治理模式、合作治理模式。单一主体治理模式与现代民主治理和多元治理思想明显相背，有较大的局限性，已受到普遍质疑和否定，逐步被协同治理、合作治理模式所取代。而在这两种治理模式中，协同治理模式影响更大，在环境群体性事件治理方面也如此。

目前，国内外对治理的研究成果比较丰富，但专门研究“协同”“合作”及其治理的成果少见。国外相关研究中，有代表性的学者是格雷（Barbara Gray），他认为，合作的早期存在协作和协调，并且合作是一个长期的整合性过程[1]，格雷已看到了合作与协同的联系和差异。此外，尤金·巴达赫（Eugene Bardach）认为，合作是“两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”[2]。汤姆森（Ann MarieThomson）等认为，合作是一个过程，在这个过程中，自主的行为者通过正式或非正式协商，共同制定规则和结构，来规范他们的行为方式和相互关系，以解决他们共同关注的问题[3]。安舍尔（Chris Ansell）和加什（Alison Gash）认为，严格意义上的合作治理不仅需要非政府部门直接参与公共政策制定，还需要各参与者对政策结果负责，即从实质意义上做到共享决策权力，共担决策责任[4]。这几位学者对合作的理解可归纳为：主体多元，目标一致，协商自主，权责共担共享。

国内对协同治理、合作治理的关系也有一些研究，但成果不多，最有代表性的学者当推张康之教授。张康之对于二者的关系提出了许多深刻见解，他认为，广义的合作概念包括“互助”“协作”和“合作”三个层次或三重内涵[5]，狭义的合作是一种更为高级的实践理性的现实表现，“合作是对协作的包容和提升”[6]，“狭义的合作应当是基于实践理性的合作，它是在共同行动中扬弃了工具理性的一种行为模式”[7]。鉴于此，张康之认为，“不应把合作简单地理解成协作”，“当我们探讨合作的问题时，是需要把合作与协作区分开来的”[8]。需要说明的是，尽管张康之在研究中常常使用“协作”一词，但他所谓的“协作”与我们讨论的“协同”实为同一概念，这表明他认为合作与协同是不同的概念。另一位学者颜佳华教授也认为，合作治理与协同治理存在相同点和差异，“合作治理是超越协同治理的更加符合现今国际社会的一种治理范式”[9]。

然而，综观国内相关研究发现，迄今将协同治理、合作治理视为同一概念不加区别使用的情况仍很普遍，例如，即使是研究同一对象或同一领域问题的治理，也存在“协同治理”与“合作治理”的混用现象，虽然在用词上不同，但从其内容阐释来看并无差异。张康之指出：“很少看到人们把‘合作’一词作为一个理论或学术概念来加以定义，关于‘合作’一词的内涵和外延都显得非常模糊。”[10]诚然，协同治理、合作治理，都是对单一主体治理的超越和发展，都有多元主体共同参与、分工配合、共治共赢的共性之处，但不能因此就简单认为二者是等同概念。张康之指出：“现代社会科学在某种意义上存在着滥用了合作概念的问题，特别是组织理论，往往对合作概念的丰富内涵不加深究，而是在极其宽泛的意义上使用合作的概念。”[11]现实中协同治理、合作治理被普遍混用，正是由于存在宽泛理解，只看到了二者在形式上都有多元主体参与的共性，未注意到其本质上的差异，以致认为二者是相同概念，只是概念使用的偏好不同或者术语的差异。因此，对协同治理、合作治理概念，应该从狭义和实践理性角度进行科学理解，不可混为一谈。辨析协同治理与合作治理的差异，不只是为了解决文字表述上的是非之争，其重要意义还在于，在理论上有助于科学把握学术概念的正确内涵，形成学术共识，推进话语体系的不断完善；在实践上有助于把握不同治理模式的异同，根据治理对象的特殊性及其不同需求，有针对性选择适宜的治理模式，以提高应急管理的有效性。

二、合作治理模式、协同治理模式的差异性分析

合作治理、协同治理，已经成为实践中被普遍认可的两种治理模式，总体上看，学界较多认识到了二者的联系，却忽视了其差异性和适用场景，因此，有必要从科学意义上分析二者的差异性，为环境群体性事件治理模式的选择提供依据。

（一）治理主体的地位关系不同

无论合作治理模式还是协同治理模式，参与的主体都具有多元性，就此而言二者并无差别，但是这不能说明在多元主体结构体系中，各主体的地位及其关系是完全相同的。合作治理以各主体的地位平等为前提，各主体之间不是管理与被管理的上下级关系，而在权利、义务方面处于平等地位，没有地位的平等就难以达成合作。强调合作治理主体的地位平等，并不否认在规模、资源、实力、能力方面存在差异的不同主体可以合作，合作本身就意味着存在差异，需要互补，即使普通公众、公私企业、社会组织也能与政府主体开展合作。只有主体地位平等才能保证各主体在共同行动中拥有自主性，即“合作不依赖于外在于合作者的控制机制，也不需要凌驾于合作者之上的行为体，合作者自身就是合作过程的主导者”[12]。但是协同治理则有所不同，协同治理意味着主体地位有主次之别，存在一个居于中心地位并起主导作用的核心主体，这就形成一种典型的“中心—边缘”治理结构，核心主体拥有决策指挥权，其他主体只作为辅助者，服从、服务于核心主体的需要。只要存在“中心—边缘”治理结构，从理论上看，就不可能出现平等和自由的合作，至多也只会生成一种协作的状况[13]。协同治理中各主体地位不平等，在权利、义务上存在差异，这并不影响协同治理的正当性、可行性，因为协同治理也承认差异性。

（二）治理的基本手段不同

合作治理模式、协同治理模式的主体地位不同，就决定了二者治理手段的不同。由于合作治理的各主体地位平等，不依靠行政权力的主导和控制，而主要是通过建立互信、沟通、协商和公开的机制，平等自主地解决共同面临的问题，以获得各自合理的利益。这表明，在合作治理中，即使政府主体具有地位优势，也应该是平等的参与主体之一，在涉及共同利益的治理中虽然可以扮演引导、协调的角色，但不应发号施令、享有特权，其他主体虽然弱小，但仍然可以平等地发表意见和积极地采取合作行动。这种以对话协商为基本手段的合作治理具有鲜明的“自治”或“软治”特征，各主体为了实现共同的目标，愿意在相互承认对方的独立性和自主性前提下，自觉地去适应，在斗争和妥协中不断调整自身的利益诉求。但是协同治理则不同，虽然各主体可以在法律和共识规则框架内沟通互动，协调各自的行为，寻求通过协商方式解决共同问题，然而，由于各主体地位不同，存在领导与服从关系，加之信息不对称，实力悬殊，这决定了协同治理的民主性不够，容易以权力、地位优势来主导问题的解决，具有明显的“他治”或“强治”特征。

（三）治理的价值取向不同

无论合作治理模式还是协同治理模式，在主观上都有追求互利共赢的价值意愿，但是在实现互利共赢的程度上会有差异。因为互利共赢反映的仅是结果的共享性，未必能够完全体现权责对等的公平性和均衡的互利共赢。比较理想的互利共赢应该是按照责任与利益对等原则公平分享利益，即多担责多获利，而平均分享利益并非互利共赢的最佳结果。合作治理的各主体，都不是权力的控制者，不承担授权与分权的角色，而是与其他主体一样，依责任和付出平等分享自身的权益。这要求在利益冲突化解中，拥有公共权力的政府组织、实力强大的企业与普通公众都应该处于平等地位，以保证各自都能独立自主地表达意见和诉求，实现公平的互利共赢。而且合作治理的各主体在初次合作中获得公平利益后，还期待通过持续的合作实现长期而稳固的利益回报，这使各主体愿意更加遵守共同的行为规则，注重自律。但是协同治理却不同，虽然在结果上各主体也能达到所谓的“互利共赢”，但这种“互利共赢”未必均衡公平。因为协同治理是在特定主体主导下的共同行为，各主体的地位和话语权不同，强势主体主导规则的制定、利益的分配，在工具理性的利益驱动下，忽视甚至侵占弱势主体的利益，使各主体难以公平共享利益。

综上可见，合作治理模式与协同治理模式虽然存在联系，但也有显著差异，不可将二者完全割裂或完全等同。合作治理模式与协同治理模式的差异性表明，二者应该有不同的适用条件和对象，不能简单笼统运用于不同的应急管理中。就环境群体性事件的治理而言，需要全面分析其产生的原因、治理特点和目标要求，从实际需要出发找到最为契合的治理模式。

三、合作治理模式对环境群体性事件治理的适用性分析

评价一种治理模式的优劣和适用度，应该结合治理的目标和对象进行综合考量。我国应急管理的模式变迁存在从协同治理模式到合作治理模式的发展路径，二者虽有一定的时序性，但并非先后取代关系，而是一种共存关系，各自都有存在的必要性、合理性，不能脱离具体条件和对象，轻率地认为合作治理模式必然优于协同治理模式。环境群体性事件之所以应该选择合作治理模式，主要是由环境群体性事件的性质、成因和治理目标所决定的。

环境群体性事件主要是由环境污染问题或敏感设施的安全风险问题所引发的，参与者以环境权益和身体健康利益诉求为目的，属于一种集体维权行动。此外，尽管有的环境群体性事件出现了部分非理性甚至非法行为，但总体上仍然属于人民内部矛盾范畴。近年来，由直接的环境污染所引发的环境群体性事件有所减少，但由垃圾焚烧发电厂、通信基站、“PX”项目等环境安全敏感设施的兴建所引发的邻避类环境群体性事件仍然居高不下，不少环境群体性事件的治理陷入“事发—平息—复发”的治理困局，虽然造成这种局面有多种原因，但也与以往治理模式不当不无关系。

环境群体性事件发生的直接导火索是相关主体之间的利益冲突，从主体类别来看，主要涉及地方政府、企业和公众，三者分别代表了公共利益、集体利益和个体利益。环境群体性事件的特点和成因，有别于土地征用、房屋拆迁所引发的其他群体性事件，更不同于自然灾害、事故灾难类突发事件。有效治理环境群体性事件，关键在于化解各主体的利益纠纷，找到各方利益的平衡点，实现互利共赢。为此需要各主体坚持公平正义的价值取向，在平等、互信的基础上，以法律和制度为准则，通过充分的沟通、协商甚至谈判，自主解决共同面临的问题，来满足各方合理的利益诉求，这些正是合作治理模式的核心要义和基本要求。反之，如果任何一方凭借自身的特殊优势地位凌驾于其他主体之上，造成“弱势”方的利益得不到基本满足，环境群体性事件就难以化解，即使采用行政或管控的手段得以平息，也只能治标不治本。从以往一些地方应对环境群体性事件的做法看，政府部门和涉事企业在利益纠纷化解中往往处于优势地位，信息公开不及时、不透明，平等对话协商机制不健全，公众参与形式化，造成环境群体性事件难以及时有效化解。大量经验教训表明，以各主体地位平等、对话协商、互利共赢为内容的合作治理模式，是环境群体性事件的有效治理模式。