试析领导干部治理能力考评指标体系的构建

摘要：党的二十大报告提出，到二〇三五年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。加强领导干部治理能力建设，是新的历史时期推进国家治理能力现代化的必然要求，也是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的应有之义。考核评价对领导干部治理能力提升发挥着导向指导、诊断反馈、鞭策促进的作用。建立领导干部治理能力考核评价指标体系，是提高领导干部治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大任务。基于习近平总书记关于治理能力的重要论述、党内法规关于干部能力素质的规范以及对领导干部的访谈，提出领导干部治理能力是领导干部充分发挥多元治理主体的作用，运用制度法规与价值理念引导、控制和规范各种活动，提高治理绩效所应具备的能力集合。以领导干部治理能力的内涵为基础，初步设计领导干部治理能力的考评指标框架，通过专家咨询、因子分析等一系列过程，最终得到包含政治能力、制度能力、文化能力和组织能力在内的四维度14条行为指标的领导干部治理能力考评指标体系。其中，政治能力提供方向的秩序，明确目标；制度能力提供规则的秩序，规范行为；文化能力提供思想的秩序，凝聚共识；组织能力提供组织的秩序，整合资源。

关键词：领导干部；治理能力；考评指标体系

宏观层面治理体系建构、中观层面治理结构整合以及微观层面干部治理能力建设相互耦合，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。领导干部是党的路线、方针、政策的执行者，在把方向、谋大局、定政策、促改革方面担负着重要使命，是推进国家治理体系和治理能力现代化、中国式现代化的关键少数。国家治理能力现代化问题，归根结底是领导干部治理能力问题。新时代新征程，面对发展不平衡不充分，科技创新能力还不强的问题，群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面的难题，意识形态领域存在的挑战，生态环境保护、铲除腐败滋生土壤的艰巨任务等，领导干部必须拥有更强的治理能力。领导干部治理能力是宏观治理体系建构、中观治理结构整合之基石。党的十九届四中全会提出，把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务，强调把治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。领导干部治理能力考核评价是提高领导干部治理能力的关键环节。而治理能力具有内隐性、复杂性、可变性和客观性，如何基于多维度的定性与定量综合评价方法，建构领导干部治理能力的专项性与嵌入式考评体系，科学评价领导干部治理能力是一个亟须研究的理论与实践问题。

一、领导干部治理能力评价内容的初步探索

治理一词源于拉丁文和古希腊文，意为控制、引导与操纵。1998年，《国际社会科学杂志》（International Social Science Journal）出版以“治理”为题的专刊，标志“治理”正式进入西方政治发展研究视域。有学者从公民参与、人权公民权、党内民主、法制等视角分析中西方治理评价指标体系的不同[1]，本研究立足于中国独特的治理实践，分析习近平总书记关于治理能力的重要论述、党内法规关于干部能力素质的规范、对领导干部的访谈，以达到政治实践与学术探究的良性互动，探析中国情境下领导干部治理能力的基本内涵与考评条目。

（一）习近平总书记关于治理能力的重要论述

习近平总书记指出：“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[2]习近平总书记关于治理能力的重要论述是构建领导干部治理能力考评指标体系的重要依据。

其一，治理理念：人民利益的维护。“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。”[3]人民性是马克思主义与生俱来的理论品格，领导干部需在不同时期科学把握人民根本利益的内涵实质与动态变迁，根据国内外形势变化拟定不同的治理目标体系。

其二，治理主体：多元主体的协同。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[4]“党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”[5]中国共产党是治理主体多元共治的领导核心，担负着总揽全局、协调各方的重要职责。治理能力与多元治理主体的协调密不可分，组织协调是领导干部治理能力的必备要素。

其三，治理方式：德治法治的互补。德治与法治是国家治理不可分割的两翼，治理能力与制度、文化密不可分。习近平总书记将治理能力与制度能力紧密相连，“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”[6]。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”[7]，“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家”[8]。与此同时，习近平总书记将继承中华优秀传统文化，弘扬社会主义核心价值体系与国家治理体系与治理能力现代化紧密相连。“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面”[9]。“要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系”[10]，“用中国化的马克思主义、发展着的马克思主义指导国家制度和国家治理体系建设”[11]，“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度”[12]。在习近平总书记关于治理体系和治理能力的重要论述中，制度模式的选择与价值体系的塑造举足轻重。[13]

“纵观世界，各国各有治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距。”[14]习近平总书记高度关注领导干部治理能力，对于治理理念、治理主体、治理方式等有着诸多深入阐释。其中，关于中国共产党对各领域治理的全面领导；制度对于国家治理的根本性全局性长远性作用；社会主义核心价值观、马克思主义对于国家治理的指导性整合性作用等重要论述是构建领导干部治理能力基本内涵与考评条目的重要理论基石。

（二）党内法规中关于领导干部能力素质的主要内容

以往党内法规中并未出现领导干部治理能力这一提法，但不同时期的党内法规对领导干部的能力素质都曾做出过明确阐述与规定，对其进行研究有助于明晰执政党对领导干部能力素质的共性要求，进而探悉领导干部治理能力的基本内涵与考评条目。研究选取1995年10月1日至2022年10月1日期间颁布与修订的干部管理党内法规，将《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》等十二份党内法规导入Nvivo11.0，运用共词分析对有关干部能力素质的相关阐释进行文本挖掘。“词频查询”显示，“政治”“领导”“专业”“组织”等出现的频率最多（参见图1）。具体而言，十二份党内法规中有关领导干部能力素质的规范参见表1（*、·分别为同一细目，其中之一阐释得更为具体）。

党内法规中，政治能力、领导能力尤其是胜任领导工作的组织能力的文本覆盖率最高。关于领导干部能力素质达成最大共识的表述即为“政治能力（素质）”与“胜任领导工作的组织能力”。政治能力是党内法规关于领导干部能力素质的共性要求，党内法规多以政治能力、政治素质予以规定。譬如，《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019年）提及“突出政治标准，注重了解政治理论学习情况，深入考察政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律等方面的情况”。《党政领导干部考核工作条例》（2019年）提及“政治素质”：“全面考核领导干部履职尽责特别是应对突发事件、群体性事件过程中的政治能力、专业素养和组织领导能力等情况”。与此同时，领导能力也是党内法规关于领导干部能力素质的共性要求。譬如，《中国共产党章程》《党政领导干部选拔任用工作条例》都将“胜任领导工作的组织能力”作为重要的干部能力素质予以规范。《党政领导干部考核工作条例》（2019年）将“领导能力”进一步细化。领导干部在党委、政府、人大、政协等机构工作，担任县处、厅局、省部等不同级别的领导职务，工作专业性各有不同，党内法规更多从具有共性、普适性的领导能力视角予以规范。随着国家治理现代化的深入推进，干部所从事的活动逐渐从简单操作走向规范、组织、高效的专业活动，展现干部职业活动从随意化到经验化、专业化的发展历程，领导工作成为一项综合性、规律性和复杂性的特殊专业活动，其根本目的在于治理绩效的有效达成。

政治能力、领导能力是1995年10月1日至2022年10月1日期间干部管理党内法规关于领导干部能力素质的共性要求。之中，所涉及的一级条目“胜任领导工作的组织能力”“政治能力”；细分条目“运用马克思主义的立场、观点和方法，分析、研究、解决实际问题的能力；组织协调、科学决策、开拓创新的能力”“驾驭全局、处理复杂问题的能力”“落实党中央决策部署、完成目标任务的能力”“应对突发事件、群体性事件过程中的政治能力、专业素养和组织领导能力”等均为新时代领导干部治理能力基本内涵与考评条目探析提供了富有特色的分析框架。

（三）领导干部治理能力的访谈探析

为进一步了解领导干部对于治理能力的认知，本研究对二十位领导干部进行访谈调研。对于领导干部治理能力、管理能力、领导能力三者区别而言，有的访谈者从宏观、中观、微观予以阐释，“治理能力是立足当前，着眼长远的宏观驾驭；管理能力倾向于领域内事务的具体摆布；领导能力是个体基于经验、素质的带头实施。”也有访谈者从人、事、思想的视角探析三者之差异，“治理能力比较综合，强调价值观引导、影响与协同；管理能力是具体处理事务的能力；领导能力是激发影响下属的能力”“治理能力侧重于解决问题；管理能力侧重于对人和事物的管理；领导能力侧重于对工作中人的领导”。

整体而言，被访谈者认为领导干部治理能力的主要特性体现为，一是法治德治的融合。“治理要协调各方力量”“法治德治并用”“运用国家制度管理社会各方面事务，严格履职，依法行使权力，推动工作开展”。二是多元共治的平等关系。管理和领导注重权威性上下级关系，而治理注重平等关系的维护，“管理侧重自上而下单向作用于社会和群众。治理侧重多元主体协同参与”“汇聚各方智慧参与公共决策，推动决策民主化与科学化”“治理能力强调领导干部协调多方面意见，促进机构、组织、团体间协作能力，多依靠协调、说服、动员、宣传、信息处理等。而管理能力更多是自上而下的命令，领导能力强调动员下级干部的积极性”。访谈所涉及的“运用国家制度管理社会各方面事务”“价值观引导、影响与协同”“法治德治”“多元主体协同参与”等为进一步探索领导干部治理能力的基本内涵与考评指标提供了生动素材。

（四）领导干部治理能力的基本内涵

国外学术界对治理的理论认知不断发展与创新，从多中心治理、自组织治理、网络治理到整体性治理、数字治理等，形成了复杂多元的理论丛林。罗兹（R．A．W．Rhodes）认为，网络是治理的决定性特征，信任是合作行为和网络存在的关键。[15]埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务，强调公共部门、私人部门、志愿部门在多元主体网络下协同合作。[16]全球治理委员会出版《我们的全球邻居》（Our Global Neighborhood）提出，治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。国外学者对治理的探究强调多元主体之间的持续互动，不以控制而以协调合作为基础，具有多元主义治理结构取向、社会中心主义治理取向、去权威主义政治倾向。

中国学者对治理的探索既保持了国外研究的一般性，更结合着中国实践的独特性。《孟子·滕文公下》曰：“天下之生久矣，一治一乱。”“治”作为“乱”的对立面，被理解为秩序、安定。在政治、经济、社会、文化、科技各领域发生深刻变革的时代背景下，中国学者对治理的理解显然不同于西方治理以及传统的治国理政，而是在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的基础之上，把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，汲取中华民族优秀治国理政养分，改造部分适合中国国情的西方治理方式而成。基于对习近平总书记关于治理能力的重要论述、党内法规关于干部能力素质的规范，以及有关治理能力的访谈研究可知，治理理念中蕴含多元主体、宽容意识与法治精神等内核。国家治理时机从事后监管向事前预防转变，治理主体从单一主体向多元主体转型，治理架构从单部门封闭管理机制、垂直型管理结构向跨部门协同治理机制、网络型治理结构转变，各级各类党组织在多元治理主体的动员与组织中担负着总揽全局、协调各方的重要职责，制度建设与文化建设协同保障着国家治理体系的顺畅良性运作。