上下有序与耦合协同：乡村治理绩效的实现路径

摘要：乡村治理处于国家治理的基础性位置，面临着探索“棘手问题”治理策略、提升治理绩效的现实要求。以三届“全国乡村治理典型案例”为样本，采用扎根理论研究方法对“乡村治理绩效何以实现”进行解析，研究发现：地方党委政府以自上而下的政治推动和统筹管理进行设计引导，乡村社会以自下而上的村级组织激活和公共规则重构促成集体行动，两者在内部有序运行的前提下，从“个体－组织”行动者和“价值－空间－载体”要素两个层面形成耦合协同，构成了乡村治理绩效实现的“上下有序与耦合协同”模型。扎根中国故事，归纳实现乡村治理绩效的中国智慧，能够为推进乡村发展提供有益借鉴。

关键词：乡村治理；治理绩效；耦合协同；乡村振兴；实现路径

一、问题提出与文献回顾

乡村是国家各项战略部署的落地单元，因经济基础相对薄弱，在国家治理体系中承载了党和政府的更多关切。打赢脱贫攻坚战后乡村振兴战略接续实施，乡村作为任务承接的最终场域，其重要性愈加凸显。党的二十大报告指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”[1]，内嵌了以乡村治理现代化推进国家治理现代化的应然期待。乡村要振兴，治理是关键。2023年以乡村振兴为重点内容的中央一号文件，就提出要“提升乡村治理效能”[2]，将乡村治理摆在乡村振兴战略的突出位置。然而，乡村治理绩效的实现存在诸多难点。受城镇化、工业化和信息化浪潮的冲击，乡村面临着人口的双向流动，不稳定性与不确定性加剧，利益分配和矛盾纠纷更为复杂，现代性因素对乡土社会原有的治理结构和治理形式进行着消解与重构。考察乡村治理实践新形态，探索解决乡村治理中各类“棘手问题”的有效策略，回答乡村治理绩效何以实现，是当前的关键议题。

乡村治理实践的持续推进为学术研究提供了增长点，围绕乡村治理绩效主要形成了以下论域：（1）考察各类制度在乡村落地的绩效状况。项目制帮扶依靠政府强制度控制和强政策动员，成为对接共同富裕目标的重要制度安排[3]，项目落地时凭借的不同动员机制会带来差异化的实践绩效[4]。以“宁海36条”为代表的村治政策，涵盖乡村权力运行和事务办理两大维度，为乡村治理带来了突破和变革[5]。（2）探讨内部主体结构因素对治理绩效的影响。治理重心下移使各类村级组织间的结构张力凸显，导致治理绩效递减[6]，破解的核心在于以基层党组织为核心，构建“一核多元”的乡村治理共同体[7]。而且，作为骨干力量的治理型中坚农民[8]，以及受经济、政治和社会动机影响的经济精英[9]，均能以个体性参与助力治理绩效的提升。（3）明晰实现乡村治理绩效的方式选择。自治、法治、德治指向民众参与、制度权威和乡贤培育等关键要素[10]，“三治”与以党建引领的政治、依靠技术支持的智治结合为“五治”[11]，是当前提升治理绩效的基本方式。此外，整合乡村社会资本网络[12]、以善治引导乡村公共性生成[13]、围绕公共价值进行社会价值建构[14]也属于乡村治理绩效实现的关键通路。

“绩效”是衡量治理活动的结果变量，为考察乡村治理提供了概念性工具。绩效内涵随公共管理范式的转换逐渐丰富，经历了从传统“3E”（经济、效率、效益）到追求多元合作和更广泛公共价值的演变，乡村治理绩效也因此成为反映多元主体参与乡村治理并实现公共价值的核心话语。乡村治理绩效的实现意味着在多元主体协同发力的过程中找寻到“最大公约数”，既获得了自下而上的社会建构，又进入国家视野取得关注。现有研究结合乡村本土实践，对治理绩效的相关问题进行了学理探讨，为后续研究提供了宝贵经验，然而乡村治理绩效的实现路径问题仍值得探索。具体制度安排的绩效考量更为聚焦，却容易陷入碎片化的困境，较难从宏观上探讨乡村治理绩效实现的一般规律。主体结构因素与绩效的关系判断更多着眼于乡村社会内部，而强国家的属性则意味着不能脱离党政系统范畴来解释绩效的实现。治理方式选择的研究借助个案质性探讨产生增益的可能着力点，但还需进一步把握多元方式背后的逻辑理路来提升对治理挑战的回应性。由此可见，立足乡村社会的内外互动，整体分析乡村治理实践，发现乡村治理绩效实现的因果机制，具有重要性和必要性。这形成了本文拟回答的问题——乡村治理绩效的实现遵循何种普遍性路径？

不断涌现的乡村治理典型案例是洞察和阐释治理实践的重要素材。2019年至2021年，中央为推广治理经验、解答乡村面临的各类难题，评选并推介了三届“全国乡村治理典型案例”，具有权威性和代表性。基于此，本文以三届“全国乡村治理典型案例”的推介材料为研究对象，尝试厘清乡村治理绩效的实现路径，以期为未来乡村振兴等实践的优化提供参考。

二、研究设计

（一）研究方法

扎根理论以收集的资料为基础，通过对资料自下而上的归纳和浓缩，来发现或建构理论，解释和预测客观现象[15]。扎根理论有三大流派，其中以施特劳斯（Anselm L.Strauss）为代表的程序化扎根理论重在明确概念指向，强调用严格的程序来保持严谨性，有较为广泛的应用[16]。从扎根理论研究的资料基础来看，文本材料经常被作为理解和解释现实现象的数据来源。以各类奖项评选材料构成的案例库，超越了碎片化局限，有助于从整体视野达成规律性认知，是学者研究的重要材料，也为扎根理论开展奠定了资料基础。

本文遵循程序性扎根理论的步骤，借助“全国乡村治理典型案例”的申报资料展开研究，原因如下：一是相较于对单案例单维度的关注，乡村治理绩效实现路径的探析更需要立足大量案例，形成全景式关怀，得到的结论将更具解释力和预测性。二是乡村治理绩效实现路径的得出，建立在理解复杂和新型的治理样态，并基于资料总结逻辑理路的前提上，扎根理论的本质即系统解读来自实践的资料并构建理论模型，本文的研究目的与扎根理论相匹配。三是本文旨在厘清与乡村治理绩效相关的要素如何作用得到绩效结果，需明确概念间的逻辑指向，与程序性扎根理论流派更为契合。

（二）样本选取与数据收集

扎根理论遵循理论抽样，根据理论生成选择研究对象，关注点不在于样本代表性，而在于“关心概念及寻找阐明概念的事件”[17]。本文中“乡村治理”“治理绩效”界定了概念的范围，说明选取的案例样本既需是乡村场域中的治理实践，也要在一定程度上代表绩效的实现。中央农村工作领导小组办公室（下文简称“中央农办”）、农业农村部在2019和2020年间征集推介了54个“全国乡村治理典型案例”，2021年中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局联合征集推介了38个案例。上述案例聚焦全国各地多样的做法和经验，内涵乡村治理的基本面向，能够弥合个案调查与整体认知间的差距；中央部门的评选推介，具有权威性，表明了官方对各地乡村治理绩效的认可；这些案例的产生经过了严格筛选和把关，区域覆盖全国各地，具有一定的影响力并得到社会认可。综上，2019至2021年间涌现的92个“全国乡村治理典型案例”，构成了本文的案例样本库。

本文选取的案例样本决定了数据收集的类型，“全国乡村治理典型案例”的征集和推介工作以案例文本材料为载体，内容涉及乡村治理实践的基本情况、主要做法和发展成效等，详细的文本成为本文开展研究的数据基础，经收集整理，得到了近28万字的文本资料。

（三）数据分析

本文数据分析使用的工具是质性分析软件NVivo12，采用程序化扎根理论三级编码，即开放式编码、主轴编码和选择式编码。首先，进行开放式编码，将资料打散，以文本表达的含义为原则，抽取初始概念，并将概念根据类属关系范畴化；其次，进行主轴编码，对初始范畴进行调整、归类和进一步合并；最后，进行选择式编码，找出核心范畴，明确主次维度，得到理论模型。在编码过程中，研究团队对文本争议内容展开了充分讨论。同时，本文在每届“全国乡村治理典型案例”中，各随机抽取一个案例的文本进行理论饱和度检验，未出现新的概念，说明得到的理论模型能够解释本文所关心的研究问题。

三、范畴提炼与模型构建

（一）开放式编码及初始范畴

在开放式编码阶段，依据编码要求，立足文本资料，进行了初始概念提取和初始范畴归纳。最终得到初始概念67个，并范畴化得到19个初始范畴，表1即为乡村治理绩效实现的开放式编码结果示例。

（二）主轴编码及主范畴

在主轴编码阶段，经过不断比较逐步明晰了不同类属之间的联结，即19个副范畴可依照地方党委政府与乡村社会所对应的策略选择及耦合衔接，划分为政治推动、统筹管理、激活村级组织、公共规则重构、“价值－空间－载体”要素、“个体－组织”行动者6个主范畴。表2即为主范畴的具体内涵、主范畴与副范畴的对应关系。

（三）选择式编码及模型构建

在选择式编码阶段，本文确定核心范畴为“乡村治理绩效的实现路径”，由上节所述的6个主范畴构成。具体来说，地方党委政府将注意力放在政治推动、统筹管理上，自上而下设计引导，进行统合；乡村社会内部以组织激活、公共规则重构为重点，自下而上形成集体行动；地方党委政府和乡村社会形成了两大层面的耦合协同，即“个体－组织”的行动者层面、“价值－空间－载体”的要素层面，行动者层面耦合协同反映的是主体结构关系，要素层面表明行动者耦合协同的领域与基础。至此，本文将该理论模型称为乡村治理绩效实现的“上下有序与耦合协同”模型（如图1所示）。

四、乡村治理绩效实现的理路阐释

乡村治理绩效的实现是地方党委政府与乡村社会共同驱动并耦合协同的结果。对乡村问题的探讨不能仅停留于单向场域，乡村的基础性地位与强国家的治理国情决定了乡村社会发展中必然需要国家持续性在场，乡村治理实践的层级性特征直接决定了地方党委政府（尤其是县级层面）基于宏观战略和新形势导向发挥功能的重要性。下文将对地方党委政府与乡村社会各自的策略选择、两者的耦合协同内容展开探析，从而揭示乡村治理绩效实现的理路。

（一）地方党委政府自上而下的设计引导

地方党委政府在促成乡村治理绩效时，重在自上而下进行设计引导，发挥统合功能，策略表现为：一是依靠党委部署协调、制度保障和领导小组等的政治推动，以高位势能向下贯通治理目标和任务；二是运用规划设计、多维支持、内部联动和监督考核等具体方式，进行目标及任务落实中的统筹管理。

1.政治推动嵌入目标任务

明确目标任务并运用政治手段嵌入内外场域，是治理绩效实现中地方党委政府施策工具的重要之维。地方处于从宏观战略叙事走向微观行动叙事的关键接点位置，能否凝练出适合当地发展的、可操作化的目标任务事关中央宏观战略在基层的落地。因而，地方党委政府因地制宜，明确乡村治理的任务目标就显得尤为重要[18]。为达成这一目的，地方党委政府通常需要结合中央要求，使用党委部署协调、出台文件形成制度供给、推行小组政治等机制保证目标任务的衔接和嵌入，强化执行动力。

首先，党委部署协调对目标任务进行了政治规划。从省到乡各级党委贯穿乡村治理工作全局，发挥部署协调功能，是影响注意力分配的核心因素，党委在场使目标任务的正式性权威得到增强，党委组织协调也优化了目标任务落实所依托的治理体系[19]。其中，乡镇党委与地方其他层级党委相比，属于承接责任的末梢，其职能重心有所差异，即部署协调工作倾向于细化并对接目标任务至行政村，主抓落实，进行重点把关和民情研判。其次，结合党委指引，配套各类文件也是目标任务衔接的重要手段。地方不同层级、不同类型的文件是乡村治理制度支撑的核心构件，其内容着重强调对任务目标的中观指导和微观操作，作为政治的显性结果，使目标任务实现向上承接、向下传递。然而，部署和制度要依靠行动组织才能落地。乡村治理中领导小组的组织方式具有政治属性，通常由书记担任组长，并纳入相关职能部门主要领导，围绕重点工作进行任务分解、分配到人，强化责任意识。该组织方式依靠借力和自立逻辑[20]，构建了推动重点任务落实的行动共同体[21]，有助于打破部门协作行动的梗阻。