行政边界、纵向干预型政府间协作与企业污染减排

摘要：行政区划是一种资源。以属地为主的行政管理模式催生了边界“藩篱”，造成了边界地区公共物品供给滞后，来自中央政府自上而下的纵向干预能否打破边界“藩篱”，缓解“边界效应”？基于中国工业企业数据库与工业企业污染数据库，运用双重差分的方法，检验了中国情境下由中央政府自上而下推动的纵向干预型协作对行政边界地区企业的环境治理效果与机制。研究表明：纵向干预型政府间协作显著降低了企业的污染排放，与共同边界的距离越远，协作效果反而呈现增加的趋势；从异质性看，在国有企业以及“财政分权”程度更高的地区减排效果更加显著；机制分析发现，实施纵向干预后，地方政府间的环境协作不仅增加了地方政府的环境污染注意力配置，而且促进了行政边界地区的企业采用“源头治理”的方式降低环境污染，以应对纵向压力。上述结论在理论上有助于增进对不同协作治理类型的治理效果的理解，尤其是外部干预型协作；在实践上为政策制定者通过层级干预化解行政边界地区的公共事务治理困境提供了更加微观的证据。

关键词：行政边界；纵向干预；政府间协作；双重差分；企业污染减排

一、问题的提出

近年来，在以伯德（Peter J.W.Bird）、霍尔特（Richard P.F.Holt）等为代表的后凯恩斯主义环境经济学者的推动下，各国政府已成为环境污染治理主体，中国亦不例外[1]。然而，在以属地为主的环境治理模式下，有学者研究发现，城市距离边界越近，环境污染问题越严重，且上级政府考核的力度越大，地方政府战略性减排的动机越大，边界污染效应就越突出[2]。实践中，行政边界地区的公共产品提供和经济发展规划通常需要与其他相邻地区协调，而我国目前行政区划间政策协调普遍存在难度，这促使越靠近边界地区，经济发展和公共品提供水平越滞后[3-4]。习近平总书记指出，良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。如何通过有效的制度安排实现生态环境的协作治理，化解甚至消除边界污染排放，避免整个国家的效率和福利损失，成为环境政策关注的重要议题[5]，同时对于我国实现二十大报告所指出的“降碳、减污、扩绿、增长”四位一体的目标具有重要意义。

与西方情境下参与主体间主动的相互依存式协作不同，我国层级体系下的政府间协作多是基于自上而下的制度安排[6]。然而，现有研究多将地方政府间横向协调作为区域合作的主线，而对纵向介入的关注尚显不足[7]，且目前关于纵向干预研究多从宏观的层面入手，借助于案例研究方法，对纵向干预的形式、过程[8]、影响机理[9-10]等进行分析。如周凌一[11]将纵向干预分为过程导向型干预和结果导向型干预，研究发现，过程导向型的纵向干预更容易在主体间建立信任和互惠关系，而结果导向型的干预虽然有助于协作目标的完成，但却容易挤出横向协作网络。再如邢华和邢普耀[12]从纵向干预的视角考察了强制性机制对自组织合作的影响，研究发现，纵向干预能够借助于激励型干预和权威型干预增进政府间相互信任和共同价值的产生，促成自组织合作的产生。少量的定量研究对纵向干预的效果进行了考察，肯定了外部干预下协作治理的积极效果[13-14]。然而，上述研究的分析单元多为地方政府，难以有效地观测到其对经济活动中微观主体企业的影响。企业是污染排放的主体，80%的环境污染来自企业的生产经营活动[15]，更为重要的是，如果这些污染企业位于行政边界地区，将会形成污染排放的“洼地”，并衍生一系列问题，如公共健康、贫困等，阻碍我国向高质量发展迈进。在理论上，如果通过纵向干预促成地方政府间协作，将有助于内部化集体行动问题，激励地方政府强化地区环境监管，实现边界企业规模性的减排效应。由此，纵向干预下的政府间协作究竟能否降低行政边界地区企业的污染排放？其可能的影响机制是什么？不同财政实力以及不同所有制结构的企业又将表现出怎样的异质性？上述问题仍有待回答。

基于此，本文借助高德地图识别了位于行政边界地区的工业企业样本，并将《重点区域大气污染防治“十二五”规划》作为自然实验，评估了其对边界地区企业污染排放的影响。本文的贡献之处为：（1）在研究内容上，本文聚焦于纵向干预下的协作治理，从行政边界的视角考察了政府间协作对微观企业的减排效应、异质性与影响机制。（2）在研究数据使用上，区别于现有研究，本文基于高德地图和大样本的工业企业数据库以及污染数据库，识别了行政边界处的企业样本，更加精准地考察政府间协作治理是如何有效地作用于边界处工业企业的。（3）关于政府干预对行政边界地区的影响存在着争议，有学者认为，政府干预和优惠政策是行政边界地区经济发展不平衡的驱动力，即两者促进了更多的资源向中心区域集聚，加剧了地区发展不平衡[16]。本文肯定了政府干预对行政边界地区公共品供给（如环境质量）的积极影响，从更微观的视角回应了现有文献对纵向干预型协作治理效果的质疑。

二、理论分析与研究假设

（一）理论分析

协作关系的形成和运作往往发生在“等级阴影”（Shadow of Hierarchy）中，在这种“阴影”中，相互依赖但运作自主的行动者通过充满冲突的谈判进行互动，并形成相互监督的决策[17]。当协作者之间因为缺乏信任、存在价值和利益分歧等失败时，中央或者上级政府可以借助层级体系进行外部干预，动员参与者推动协作关系形成。这种外部干预以过程或者结果的方式有意识地塑造了地方政府的协作动机、行为等，从而有助于公共价值的实现，被称为纵向干预[18-19]。在我国现行的行政管理体制下，上级政府试图以外部权威介入的方式促成政府间协作，通过成立临时性的协作组织，以消除单个政府能力不足造成的治理障碍，并通过诱因加强地方政府对政策目标的承诺，力求实现更高层次的目标，因而，可以把这种协作方式称为纵向干预型政府间协作。

纵向干预能够利用权威力量为合作对象提供沟通、对话的平台和机制，约束协作对象行为、降低协作风险，更为重要的是，它可以制定利益共享的规则并监督执行[20]。在行政边界地区，由于治理资源投入具有较高的“正外部性”，会惠及更多的邻近地区，而受到中国独特的干部人事制度的影响，地方政府不愿将自身变为“福利磁石”。此时，上级政府可以作为一种替代力量，将这些协作“单元”带到谈判桌前，以推动跨区域的协作。在干预方式的选择上，在中国环境治理背景下，有研究认为，上级政府既可以通过为合作而设定特定的政策法规以及考察协作对象承诺和努力的绩效评估，也可以通过直接参与合作过程调解争端和培养合作共享动机[21]。与之类似，Moseley和James[22]在国家指导地方政府合作的研究中，将纵向干预的形式分为三种：权威型干预、信息型干预以及激励型干预。权威型干预主要借助于立法强制性要求或者组织监测等促成协作。信息型干预主要借助于政策目标信息共享、方法共享以及书面指导等催化协作关系形成。激励型干预则主要以政府资金作为撬杆，以资金促合作。上述干预方式的差别在于权威力量介入的深度以及借助的政策工具、干预阶段等的差异，其对应的干预效果也不是“一蹴而就”的，需要干预主体“应景而动”。

协作治理是在一个多层次的系统关系中启动和发展的，其中包括资源条件、政策和法律框架、权力关系和网络特征[23]，它是个体理性选择的结果，尤其是在主动协作中，通过共享价值观和兴趣，参与者往往能够找到更有效的合作方式，并促进公共价值的产生。遗憾的是，这些利益相关者的主动协作既不容易也并不总是有效。对于行政边界地区的政府而言，分权下的地方政府官员只关注辖区内的经济、环境状况，社会最优与个体最优出现背离，政府间竞争的存在导致“竞次”问题大量出现[24]，而且，边界两侧政府资源和经济、行政地位的差异性等都增加了他们背离协作的风险。制度性集体行动理论（ICA，Institutional Collective Action）强调，在分散的治理系统中，应根据交易成本、合作收益、合作风险以及问题性质等来选择协作类型以及权威力量介入强度，以克服协作风险和交易成本，并产生应对复杂政策议题的有效协作[25]，这成为实施纵向干预的理论基础。因此，在中国情境下，边界协作治理共识的不足以及治理资源的有限性、背离协作的风险、治理问题本身的负外部性等均需要权威力量的介入，以结构性机制化解冲突、建立协作共识，稳定各方的目标和期望，以在最小的交易成本之上解决“公地悲剧”。

（二）研究假设

在分权体制下，地方政府部门或者跨司法区域的碎片化阻碍了地区间公共服务的改善，如造成了规模不经济、负外部性等问题，这些被统称为集体行动的困境[26]，在行政边界地区，集体行动的困境会被进一步放大。这是因为边界的存在提高了地区间经济活动的交易成本，成为阻碍经济活动相互促进的屏障[27]。在ICA理论看来，解决这些集体行动的困境的根本出路在于依据问题的情景选择不同的协作类型。在协作类型上，从协作关系形成的归因来看，可以分为主动型协作和外部干预型协作。在理论层面，现有研究多将主动型协作视为区域协作的主线。然而，这种主动型协作一般是建立在人际交往之上，且联合行动能力有限[28]，当协作各方的资源不平衡时，协作过程可能会被拥有更多资源的参与者主导[29]，导致关键利益不能表达出来。可见，协作治理需要外部力量进行政策干预，以制定和维护合作规则、建立信任、促进对话以及探索共同利益[30]。

在中国单一制国家结构以及自上而下的治理场景下，政府间协作的关键行动主体不仅包括作为参与对象的地方政府，还应包括作为外部权力和纵向介入力量的中央政府[31]。纵向干预型政府间协作至少在如下两个方面有助于企业污染减排：首先，协作治理目标的一致性。中央政府通过事先预设协作治理目标，参与成员之间的目标一致性降低了可能延长决策过程的不确定因素[32]。如在《重点区域大气污染防治“十二五”规划》中，明确提出到2015年，二氧化硫的排放量下降12%，严格控制高污染、高耗能行业的产能以及项目建设。这在一定程度上限制了地方政府将污染企业迁移到边界地区，使边界地区沦为污染排放的“公地”。其次，对于地方政府而言，在“执行”政府间协作的任务安排时，其本身并不是被动的旁观者，他们对协作程序和实质上遵守任务规定的决策源于他们所处环境中存在的要求和支持。受中国独特的干部人事制度的影响，地方政府官员晋升依赖上级政府评价。为了提高自身实践的政治合法性，地方政府也寻求遵守协作安排，限制企业污染的排放，从而降低自身可能承担的成本和风险。为此，本文提出：

假设1：纵向干预型政府间协作显著降低了行政边界地区企业的污染排放。

由于时间、精力和成本的限制，决策者不能同时处理多个事务，他们需要确定哪些信息和交易是重要的或者紧急的，而那些能够获得决策者更多注意力的政策议题通常在议程设置和资源分配中拥有更优的排序[33]。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》是中央政府的环境政策框架中的一部分，它通过科层体制向下传递，指导地方政府落实保护环境的义务。在我国的干部激励考核制度下，较好地完成上级交办或高层领导重视的具有较高显示度的任务，地方官员将具有更好的职业生涯[34]。因此，在这种信号压力下，地方政府会根据政策框架设计，回应中央政府建立区域协作的要求，与结对城市进行联合环境监测、联动环境执法活动，强化环境规制，一定程度上限制了边界地区企业的污染排放。

另一方面，更多的注意力配置意味着更多可用资源。长期以来，在中国的行政管理体制下，严格的行政壁垒以及地区的保护主义策略使得边界地区协调困难，各个地区的生产要素、基础设施、服务体系等均“背靠背”地往本省中心“向心分布”，边界发挥着阻碍要素流动的“隔离带”作用[35-36]，这也促使边界地区的治理资源常常面临着短缺与不足。在面向企业的环境污染治理资源上，主要表现为环境污染治理投入财政资金的短缺以及环境监管执法力量的薄弱。纵向干预则有助于扭转上述局面，这主要是因为地方政府为了表征自身的努力，更有可能投放更多的环境治理资源，如通过税收补贴边界地区的企业，促进其进行污染设备的升级与改造，以及补充和扩大环境监管执法队伍等。在政府间协作的情境下，这些治理资源就会在边界地区产生“1+1>2”的环境治理效应，进而有助于强化行政边界地区企业的污染减排。基于上述分析，本文提出：

假设2：纵向干预型政府间协作提高了地方政府对环境污染的注意力配置，进而降低了行政边界地区企业的污染排放。

在行政边界地区，企业的污染排放会对邻近地区产生负向溢出效应，这就意味着本地区的政府和居民在获得税收收益和工作机会的同时，却只承担了污染带来的部分后果，而在非边界地区，居民不仅获得了相应收益，也承担了全部的污染[37]。因此，在我国现行的属地管理模式下，越靠近行政边界地区，地方政府的环境污染治理资源投入以及环境监管的力度就越小，导致边界地区可能成为污染企业集聚的“洼地”。在纵向干预下，通过成立临时的跨区域性组织，地方政府间形成了协作关系，这种协作关系的建立不仅增加了区域政府之间反复互动以及建立互信的机会，而且有助于增强地方政府自身治理污染的可置信承诺。为了履行这些可置信承诺，地方政府将会对边界工业企业的污染排放行为进行规范性和适当性评价，从而增加了对边界地区污染企业的监管力度。