竞标与竞争：全国文明城市评选促进城市基本公共服务均等化机制研究

摘要：城市基本公共服务均等化是实现共同富裕的重要路径，是民生工程的根基。基于行政竞标制和政府标尺竞争理论，以2003—2018年中国279个地级市的面板数据，通过应用准自然实验和空间杜宾模型方法，分析了全国文明城市评选对城市基本公共服务均等化的影响。基准数据分析表明全国文明城市评选不仅能显著提升所在城市的基本公共服务均等化水平，而且对邻近城市的基本公共服务均等化水平也有促进效应，它表明内部竞标和外部竞争是全国文明城市评选促进城市基本公共服务均等化的核心作用机制。数据显示对于行政级别低、人口规模小、西部地区的城市，全国文明城市评选对公共服务均等化的促进效果更大。研究结论表明政府未来不仅需要继续深入推进全国文明城市评选工作，还要加大全国文明城市群的建设工作，充分发挥全国文明城市评选对城市基本公共服务均等化的促进作用。

关键词：全国文明城市评选；城市基本公共服务均等化；行政竞标；政府竞争

推进基本公共服务均等化是实现共同富裕的重要路径。为了提升基本公共服务均等化水平，各地方政府主要采取优化财政资源配置和加大转移支付策略[1]。但过度依赖于转移支付只能授人以鱼，不能授之以渔，反而可能会加大均等化差距[2]，它的效果难以保证[3]。当前的关键问题不在于基本公共服务“是否”实现均等化，而在于“如何”实现均等化。完善治理体系和提升治理能力是促进城市基本公共服务均等化的根基和政治保障[4]，构建常态化的推进公共服务均等化的治理机制势在必行[5]。全国文明城市评选是具有中国特色的一项城市治理机制[6]。它的多项创建评估指标与城市基本公共服务均等化有关，是一项具有“中国之治”基因的民生工程。作为一项整合程度最高的民生工程，它应当能为城市基本公共服务均等化提供制度支撑和实践支持，促使城市投入财政资源，加强基础设施建设，进行城市更新，更好地服务民生，达到中央文明委的考核标准要求。然而，令人意外的是有学者研究发现全国文明城市评选会导致城市公共服务滞后[7]，导致地价上升，提升居民生活成本[8]，并没有明显的民生效应。相反，也有部分研究表明全国文明城市评选对企业减排、城市绿色全要素生产率[9] 有积极影响，能促使地方政府提高包括教育、医疗、文体、交通和环境在内的公共服务供给水平[10]。

整体而言，尽管政府部门一直宣称全国文明城市评选是一项民生工程，但它的政策效果仍然需要更多的证据支持，它对城市基本公共服务均等化的影响也需要更多的循证支撑。此外，全国文明城市评选是一项竞争示范性工程[11]，中央文明委期望部分城市能紧跟已获得全国文明城市荣誉称号的城市，强化基本公共服务供给，产生空间溢出效应。据此，近期中央文明委提出要继续加强全国文明城市的创建和布局工作，但理论界对全国文明城市评选活动的空间溢出效应还缺乏实证研究。为此，本研究应用行政竞标和政府竞争理论，剖析全国文明城市评选对城市基本公共服务均等化的影响，利用PSM-DID和空间杜宾模型验证全国文明城市评选对城市基本公共服务均等化的影响。本研究主要回答两个问题：（1）全国文明城市评选是否促进了城市基本公共服务均等化，它的内在机理是什么？（2）全国文明城市评选对城市公共服务均等化的促进作用是否存在竞争空间溢出效应？本研究的理论边际贡献可能有三点：（1）通过全国文明城市评选促进城市基本公共服务均等化的影响研究，评估全国文明城市创建工程的民生价值，可以回应理论和实践界长期关注的“全国文明城市评选究竟是不是一项民生工程”的疑问，论证全国文明城市评选政策的合法性和现实意义；（2）本研究超越财政支出和转移支付的视角，从城市竞标治理的视角分析了夯实城市基本公共服务均等化机制的问题，有助于城市构建可持续发展的推进城市基本公共服务均等化的管理机制；（3）本研究丰富了公共服务均等化的前因文献，为全国文明城市评选的竞争效应提供了空间实证经验证据，为全国文明城市群创建的必要性提供了证据支撑。

一、行政竞标：全国文明城市评选提升城市基本公共服务均等化的直接动机

2003年，全国文明城市评选工作在全国范围内启动。2004年，中央文明委发布了《全国文明城市评价体系（试行）》，指出国家文明城市是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设全面发展的城市。全国文明城市评选有三个核心特征：第一，地位高。评选工作由中共中央宣传部分管，很多省市将全国文明城市创建的成绩纳入对地方政府考核的高质量指标体系中，且权重较高。第二，测评内容广泛且动态更新，它的评价指标和标准每年都会动态更新。第三，全国文明城市称号不搞终身制。依据“三年一大考，每年都小考”的原则，中央文明办要求各城市构建持续提升城市文明水平的常态化和长效化机制，经常会有部分城市因为没有通过复审而被摘掉荣誉称号。截至目前，全国省会城市、副省级城市和地级市获得国家文明城市荣誉称号的数量由2005年的8个增加到2020年的130个。

基本公共服务均等化是指全体公民都能大致公平可及地获得均等的基本公共服务[12]，主要包括环境保护、社保就业、安全服务、教育医疗、文化、公益性基础设施等领域的服务[13]，理论界主要从这些方面对基本公共服务均等化进行测评。基本公共服务均等化的测度主要有单一指标法和指标体系法两种，基于单一指标法很难反映一个地区基本公共服务的供给状况，所以基于指标体系法测度的变异系数法和泰尔指数法应用最为广泛[14]，其中，基于熵值计算的综合评价指标体系方法应用得越来越多[15-16]。由于测度城市内部公共服务均等化程度存在诸多困难，本研究所指和测评的是城市整体层面的基本公共服务均等化程度[17]。

行政竞标是全国文明城市评比促进城市基本公共服务均等化的内在动机，行政竞标是指中央部委为了实现某个领域的治理目标，设置各类表彰荣誉称号，设计评选指标和考核门槛，鼓励城市依据自身政治、经济、文化等方面的特征，自愿参与荣誉称号的申报与评选工作。城市达标后，中央部委授予相应的荣誉，但荣誉不搞终身制，而是进行动态化管理，复核没有通过考核的城市，荣誉称号将被取消。行政竞标制具有适用范围广、强调正向激励和动态管理等特征，地方政府参与行政竞标项目的主要原因是它有着巨大的政治激励效应。全国文明城市评比是一项典型的行政竞标制，它的政治激励效应和城市品牌效应巨大，城市参与此项竞标项目的动机很强[18]。

全国文明城市创建有助于提升城市基本公共服务均等化，最直接的原因就是它的多项评比指标与城市基本公共服务均等化有关。在全国文明城市评选指标体系中，与教育相关的基本公共服务均等化指标有义务教育公办民办结构合理等；与劳有所得社会保障相关的指标有健全工资合理增长机制，提高低收入群体收入等；与基本医疗相关的指标有个人卫生支出占卫生总费用的比例≤28%，辖区人均预期寿命≥77.7岁等；与老有所养相关的指标有健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制等；与基本文化服务保障相关的指标有确保财政公共文化投入与地方经济社会发展水平相适应，经常参加体育锻炼人数占比≥37.2%等。此外，全国文明城市创建评价指标中还有交通管理、环境管理与质量（河道、PM2.5、垃圾分类）、市容市貌、志愿服务、医疗宣传教育、科普活动、农贸市场、食品安全、社区环境与设施、消防、无障碍设施、便民市场、环境整洁（空气质量）、旅游集散中心（景区景点、公园）等指标与公共服务均等化相关，如人均公园绿地面积≥12平方米或逐年提升、人均体育场地面积≥2.3平方米、建成区公共卫生间设置密度≥4座/平方公里等。同时，全国文明城市评选对涉及重大民生相关的事故还实施负面清单制度，对重大污染、食品安全、侵犯劳动者合法权益实行动态扣分制度。最为关键的是全国文明城市评选具有一套长效化的动态评估机制，它也是行政竞标制能够发挥功效的前提。在被授予全国文明城市荣誉称号之后，各城市还要接受中央文明委定期而严格的复查，而且中央文明委还会依据党和国家的发展战略持续动态上调相关指标的考核标准。例如，对于城市民生服务类指标，随着国家对民生服务越来越重视，近期增加了15分钟服务圈的建设，增加了对环境类指标的考核要求。长效动态化的评估机制会促使地方政府摆脱短期迎评视野，采取长效措施促进城市基本公共服务均等化。总而言之，全国文明城市评选的达标和动态竞标的考核机制能促使参评城市动态满足群众基本公共服务需要、扩大并优化配置各类服务资源、持续推动基本公共服务供给方式创新，通过指标测量与动态监管推进城市提升基本公共服务均等化水平。据此，提出假设：

假设1：全国文明城市评选能够提升城市基本公共服务均等化水平。

二、城市竞争：全国文明城市创建促进城市基本公共服务均等化的间接动机

政府竞争是理解中国城市治理模式的重要视角，是理解中国地方政府行为和发展动力的主要理论视阈[19]。政府竞争理论认为地方政府是官员与市民的博弈空间，官员为了获得市民的认同和选票，地方政府须实施制度创新，提升市民福利。在中国，它逐渐衍生出为“增长而竞争”的政府竞争流派，它认为在中国情境下，中央通过政治权力集中与经济分权，驱使地方官员为政治晋升而开展“标尺竞争”[20-22]。标尺竞争是指上级政府会根据一套标准化的绩效标准进行评估和比较地方政府，这些标准包括公民满意度、基本公共服务供给、经济发展等指标。标尺竞争是自上而下发动的竞争，主要手段是自上而下的排名，强调绩效比较。标尺竞争往往会产生空间溢出效应，呈现出空间自相关性[23-25]，主要原因是地方政府会采取相似的策略竞争，表现为竞相降低税率、加大财政支出等。在标尺竞争的框架下，政府经常会主动采取措施与潜在竞争对手展开竞争，以充分收割先行者的优势，或者通过某种创新维持现有地位[26]。

尽管中央文明委强调正向激励，只是倡议地方政府申报文明城市评选。地方政府不参与评选，也不会受到惩罚。但由于有着巨大的荣誉激励和政治激励，全国文明城市评选存在激烈的竞争，这正是政府竞争中标尺竞争的经典场景[27-28]。竞争的压力来源主要有上级部门的考核压力、群众的期望和邻近城市的压力。例如，部分省份将文明城市评选纳入高质量考核指标体系中，这会给不参与文明城市创建的城市带来政治压力[29] 。对于城市主政官员而言，如果邻近城市已经申报并获得全国文明城市荣誉称号，而自己所在城市不积极参与申报，社会民众会认为地方主政官员的工作积极性和能力不足[30]。在此压力的驱使下，各地方政府会竞相申报全国文明城市评选项目，进而会促进城市基本公共服务均等化。

地方政府在提供基本公务服务方面也同样面临竞争问题，它的竞争主要源于两个方面的压力：上级政府考核（标尺竞争效应）和城市自身发展需要。为了增长而竞争是政府竞争理论的核心命题，为高质量发展而竞争是当代中国城市面临的最新议题[31]。高质量发展的关键支撑是知识、技术、信息、数据等要素，这些要素内嵌于人才载体之中[32-34]。为人才而竞争逐渐成为政府间竞争的一种新方向。人才流向某个城市，不仅仅是为了获得更高水平的工资，而且是为了享受更好的基础教育和医疗服务等公共服务[35]。城市公共服务集聚会对较高文化程度、较高技能水平的人才产生吸引力。所以，对于拟快速发展的城市而言，它必须更好地推进公共服务均等化政策，以吸引更多的人才；对于发展较慢的城市而言，它必须更快地推进公共服务均等化，以避免人才和劳动力的流失。为此，各城市会在公共服务供给方面展开竞争，避免处于竞争弱势。公共服务供给之间的竞争得到了部分研究的支持，研究显示竞争会促使地方政府加强公共服务供给，为促进公共服务均等化提供了新动力[36-37]。概而言之，邻近城市是全国文明城市，公共服务供给比较好，会间接地促进本地城市加快推进城市基本公共服务均等化，而邻近城市的基本公共服务均等化也会直接影响本地城市加快推进城市基本公共服务均等化。据此，提出以下假设：

假设2：邻近城市获得全国文明城市称号会促进本地城市创建全国文明城市；

假设3：邻近城市获得全国文明城市称号会影响本地城市的基本公共服务均等化水平；

假设4：邻近城市的基本公共服务均等化水平会影响本地城市的公共服务均等化水平。

三、全国文明城市评选促进城市基本公共服务均等化的循证评估

（一）全国文明城市评选促进城市基本公共服务均等化的行政竞标效应验证