区域大气污染治理府际协作网络如何演进？

摘 要： 环境污染是区域高质量发展面临的突出制约因素，而大气污染的负外部性较强，且具有明显的外溢性和流动性，已成为区域环境协作治理的重要议题。根据制度性集体行动框架，地方政府合作关系的建立基于对交易成本和风险的考量，进而形成合作治理网络。与此同时，行政边界、功能边界、地理边界通过作用于交易成本、交易风险和合作收益三个要素而影响行动者的积极性，促使区域大气污染治理府际协作网络动态变迁。基于制度性集体行动和边界分析的复合框架，运用社会网络分析法，选取长三角城市群所有地级及以上城市2013-2022年间的大气污染治理合作网络数据，对区域大气污染治理府际协作网络的演进过程、整体结构和内部特征进行分析。研究发现，长三角大气污染治理府际协作网络的演进过程可以区分为三个阶段，呈现出阶段式演化的动态特征。整体上，该协作网络由中心城市主导向多中心治理的小圈层协作演进，形成内部互惠型的合作治理格局。长三角大气污染治理府际协作网络的实践演进支持了制度性集体行动理论和边界分析的观点。

关键词： 长三角；大气污染合作治理；制度性集体行动；社会网络分析

一、引言

城市化和工业化的深入推进在驱动城市快速发展的同时，也导致包括大气污染在内的环境污染问题不断凸显。与此同时，区域一体化的大力推进带来了内部经济社会联系的不断增强，也使得越来越多的公共事务跨越单一辖区的边界范围而对整个区域产生影响。在环境污染中，大气污染尤其具有跨界性，不仅带来较强的负外部性，而且呈现明显的扩散性，难以依靠单个地方政府的力量来解决，需要跨边界的区域内府际集体行动与多方协作。制度性集体行动和边界分析为区域大气污染府际协作治理研究提供了重要的理论分析视角，而社会网络分析则为微观呈现区域大气污染治理府际协作演进过程和动态特征提供了有力的方法支持。

本文基于长三角区域地级及以上城市间大气污染治理合作网络数据，运用社会网络分析方法，对区域大气污染治理府际协作网络的演进进行实证分析。随着城市化的不断推进和区域内经济社会联系的日益加强，我国已经形成了以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为代表的城市化区域，其中长三角作为我国经济社会发展水平最高和联系最紧密的区域之一，也为观察和理解区域大气污染治理府际协作演进的过程和逻辑提供了重要的窗口。研究发现，长三角大气污染治理府际协作网络呈现出中心协调型、边界约束型、圈层互惠型三个阶段动态演进的特征。对长三角大气污染治理府际协作网络演进的分析，支持从制度性集体行动框架和边界分析组成的复合理论视角进行解释。

本文的贡献主要表现在以下几个方面：第一，本文基于制度性集体行动框架和边界分析的复合理论视角，构建了长三角大气污染治理府际协作网络的分析框架，为更好地理解上述理论提供了新的经验支持，拓展了理论的应用情境与范围。第二，社会网络分析方法作为一种较为成熟的研究方法，已经在社会科学研究中得到日益广泛的应用。区域大气污染治理各主体构成了一个治理网络，运用社会网络分析法有其优势。本研究运用社会网络分析方法对长三角大气污染治理府际协作网络的整体结构、内部特征等进行了实证研究，有助于厘清区域大气污染治理合作网络的全貌。第三，本文基于长三角长时段数据的分析，能够更好地理解区域大气污染治理府际协作演进的长期过程和动态趋势，在此基础上为提升区域公共事务治理绩效提供政策参考。

二、文献回顾

随着区域经济社会联系的不断增强和公共事务的持续扩张，跨界环境污染问题的区域合作治理日益受到了研究者的关注[1]   。对于区域环境治理府际协作，研究者已经从府际关系、集体行动、网络治理等理论视角进行了大量的研究。

从府际关系的视角来看，区域环境治理府际协作是府际关系的产物。府际关系作为各级政府间的互动，指向的本质是权力配置和利益分配[2]  。其中，纵向府际关系和横向府际关系是学者研究的重点[3]   。崔松虎等基于政策文本数据对京津冀环境治理进行研究，发现目前京津冀环境协同治理存在单兵作战过多、整体意识不足、部门协同不足等问题[4]   。陈宇等通过构建博弈模型对环境政策执行中的政府行为进行分析，发现地方政府之间的负面“共谋行为”会导致政策执行偏差，以经济增长为中心的政治锦标赛则容易造成“囚徒困境”[5]  。孙涛等以京津冀地区大气污染治理为例，运用文本分析法和社会网络分析法对该区域大气环境治理政策演变、政策行动和主体关系结构进行量化分析，发现当前区域环境治理的政策体系呈现分层简单多元化特征[6]   。当前已有研究针对区域环境治理中府际关系存在的问题已进行了较多的探讨，但是仍然较为缺少细致的实证素材作为论据支撑。

从集体行动的视角来看，区域环境治理府际协作是区域内不同地方政府需要达成的一种集体行动。锁利铭等以长三角城市群大气污染跨域府际合作治理为研究对象，分析了不同边界机制嵌套关系的作用[7]   。陈桂生依据“公地悲剧”和“集体行动困境”的生成逻辑，提出当前京津冀大气污染府际合作治理存在协同乏力、制度掣肘等问题[8]   。蔡岚运用制度性集体行动理论分析了粤港澳大湾区地方政府的联动策略，发现嵌入性网络机制能够降低合作成本，约束性契约机制能帮助解决外部性问题，委托授权机制则能够推动实现合作[9]  。初钊鹏等构建了京津冀三地政府雾霾合作治理策略的模型，研究发现三地政府合作治理的动态演化，很大程度上取决于地方环境偏好系数以及搭便车收益与集体行动收益的比值[10] 。总的来说，现有研究就影响区域环境治理中集体行动的因素已基本达成一致，并在此基础上进行了机制探索和模型构建。

从网络治理的视角来看，区域环境治理府际协作实际上是区域内不同地方围绕环境问题开展网络治理的过程。孙涛等运用社会网络分析法，对京津冀及周边地区的大气治理府际合作网络进行分析，发现区域环境协同网络随时间的推移逐渐趋于成熟，呈现出由“部委合作牵头、地方分割执行”向“部委引导支持、地方主动联系”演化的趋势[11] 。于溯阳等以京津冀为例，分析了属地管理在大气污染治理上存在的缺陷，提出未来需要进一步通过完善立法与顶层制度设计、建立协调与合作机制、健全监管机制来协调央地政府、地方政府以及政企之间的关系[12]  。东童童等采用社会网络分析法对粤港澳大湾区大气污染的空间关联性进行实证研究，发现大湾区城际大气污染存在明显的空间关联和空间溢出，城际空间联系越来越紧密[13]  。阎波等采用社会网络分析方法对X市的大气污染治理运动进行了跨案例比较分析，研究发现环境领域运动式治理具有相对稳定的发生机制，会受到地方政府的合法性授权和问责压力影响[14] 。现有文献从网络治理的视角出发对区域环境治理进行了不少实证分析，但还较为缺乏对网络阶段性演进特征的探讨。

总体来说，既有文献从理论和实践等层面对区域大气污染合作治理进行了较多的研究，着重探讨了区域环境治理中地方政府的治理困境、运行机制、行为特征和路径完善等内容。然而，目前学界尚缺乏对区域环境治理合作网络的整体结构、主体行为特征的量化研究，且已有研究多为对当前合作网络的静态分析，在一定程度上忽略了对府际协作网络阶段性演进趋势的动态研究。为了弥补已有研究的不足，本研究基于社会网络分析方法，以我国长三角地区三省一市的地级及以上城市政府所构成的区域环境治理府际协作网络为研究对象，对网络的演进过程、结构呈现和内部特征等进行微观分析，以厘清长三角区域大气污染治理府际协作网络演进的过程与逻辑，促进区域环境府际合作治理网络结构优化，进而不断提升区域公共事务治理绩效。

三、理论框架

根据制度性集体行动框架，地方政府合作关系的建立基于对交易成本和风险的考量，进而形成合作治理网络。与此同时，行政边界、功能边界、地理边界通过作用于交易成本、交易风险和合作收益三个要素而影响行动者的积极性，促使区域大气污染治理府际协作网络动态变迁。由此可见，制度性集体行动理论与边界分析视角契合本主题的研究。为此，本研究基于制度性集体行动理论与边界分析视角构建了一个复合分析框架（见图1）。

制度性集体行动（Institutional Collective Action）理论主要旨在厘清影响合作的重要因素，进而明确合作行为的产生和动态演化过程。该理论通过探讨制度性集体行动的产生条件与机制选择，能够促进对跨域治理中府际协作的理解，已经成为研究协作性治理的重要框架之一[15]  。该框架认为，地方政府合作关系的建立是基于对交易成本、交易风险进行理性分析和考量后，追求合作收益最大化的一种结果，并进一步形成合作治理网络[16]   。因此，地方政府合作治理网络的形成主要受到合作收益的驱动以及潜在的交易风险和交易成本的约束。合作收益可以区分为集体性收益和选择性收益，其中集体性收益是涉及全体参与者的协作收益，而选择性收益则是参与者获得的差异性收益，更多针对地方政府自身[17]  。就约束条件而言，交易成本主要包括信息成本、谈判成本、实施成本、监督成本，而交易风险则主要涉及协调问题、合作信用、收益分配等[18]   。

在制度性集体行动框架的支撑下，本研究进一步引入边界分析的视角。随着城市化的深入推进和城市区域的不断成长，一方面区域范围内的公共事务不断跨越了单一行政辖区的边界，另一方面区域公共事务协作治理仍然受到特定边界的约束[19]  。随着长三角城市群的深入融合与发展，加之环境治理的外溢性和复杂性，地方政府的合作网络不再单纯依托于由行政区划确定的行政边界，同时还受到自然地理边界、功能边界等的影响。在理性选择的驱使下，地方政府之间的合作主要表现为治理边界跨越和约束的集体行动，只有在预期的合作收益大于交易成本且同时能有效抑制交易风险的情况下才会实现[20] 。

而行政边界、功能边界、地理边界这三重边界则会通过交易成本、交易风险和合作收益三个要素影响网络行动者的积极性，促使区域大气污染治理合作网络不断发生变化。以边界分析为视角，大气污染合作治理的行政边界是指由行政区划确定的划分行政区之间管辖权的大气污染治理边界，该边界具有一定的稳定性，只有在行政区划做出相应调整时才会发生改变；功能边界则是指各地方政府以共同治理目标为导向，基于大气污染外溢性和流动性的特征，在特定范围内达成合作协议，共同应对大气污染治理问题的边界，因此该边界是具有流动性的，会根据特定公共事务的治理功能和范围发生动态演变，往往会表现出与特定行政边界的不一致；而地理边界则是指划分不同区域的自然地理界线，地理位置的邻近有助于降低环境治理合作的成本。该边界具有较强的稳定性，是行政边界的一种有形的体现，但在实践中与行政边界和功能边界间也存在着一定的张力[21]。

四、研究对象与数据来源

（一）研究对象

在研究对象方面，选取上海市、江苏省、浙江省、安徽省三省一市区域内所有地级及以上城市进行分析。长三角经济总量大，城市经济实力强，被称为世界六大城市群之一。环境污染是区域经济社会可持续发展面临的一个突出问题，尤其是随着长三角一体化上升为国家战略，环境协作治理对于城市群的高质量发展具有更为突出的重要性、紧迫性和必要性[22]  。

（二）数据来源

在数据处理方面，本文采用基于公开数据的网络搜索法，主要从两个途径进行检索：一是相关政府及部门的官网检索。我们将“长三角大气污染治理合作”“大气污染治理协作”作为关键词，在长三角地区三省一市的政府门户网站和生态环境厅（局）的政务网站上检索关于政府间大气污染治理合作的文件和信息。二是相关权威新闻网站检索。基于相关权威新闻门户网站，包括中国新闻网、人民网等，检索有关政府间建立大气污染合作治理关系的数据信息。基于上述两种方法，我们一共检索收集到相关合作行动信息共87条，在对存在交叉、重复的内容和无效的信息进行处理后，最终保留了44条符合要求的合作信息。

需要说明的是，由于将长三角所有地级及以上城市作为行动主体，因此剔除了省级层面的合作，只收集城市与城市之间的合作信息，将某城市辖区与其他城市辖区之间的合作行为也视为城市之间的合作。在关系赋值上，做法如下：如两个城市政府方有合作行为，则将合作关系赋值为1；如果市内辖区与该市其他辖区建立合作或政府方暂未建立合作关系则赋值为0。在此基础上，得到了长三角地区大气污染治理的府际合作关系值矩阵。

本次数据采集起止时间为2013年9月13日—2022年1月1日，具体分为2013年9月13日—2016年5月24日、2016年5月25日—2019年11月30日和2019年12月1日—2022年1月1日共3个阶段。其中，2013年9月13日，国务院印发的《大气污染防治行动计划》正式发布，明确要求建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，可以将其视为区域环境府际合作治理的雏形；2016年5月25日，国务院对《长江三角洲城市群发展规划》的批复正式发布，将长三角区域确定为包含了苏浙沪皖的26个城市；2019年12月1日，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式发布，将长三角的规划范围扩展到上海市、江苏省、浙江省、安徽省三省一市的全域。本研究将以上三个时间节点作为划分网络演化阶段的依据。通过分析长三角城市群在三个阶段的合作行动关系，有助于厘清长三角大气污染治理府际协作网络的演化状况。