城市韧性治理的理论意蕴与构建路径

在中国式现代化进程中，外部风险冲击与内生不确定性交织，对城市治理构成严峻挑战。相较于提高城市规划建设韧性，实现韧性治理的需求更加迫切。城市韧性治理作为一种新型治理形态，兼具整体性、开放性、敏捷性特征，有力回应了利益面向和价值面向下的多重张力，为应对复杂性风险情境提供了治理策略和行动指引。从实现路径看，迈向城市韧性治理，需要从理念、机制、模式、能力等方面进行整体性建构、全方位转型，让城市更好地实现民众对美好生活的向往。

风险情境；韧性城市；韧性治理；整体性建构

随着世界百年未有之大变局加速演进，各类风险挑战交织叠加，城市发展的不确定、难预料因素增多。在极端自然灾害、突发性重大公共危机的冲击下，城市暴露出极大的脆弱性。韧性城市（resilient city）理念对于城市风险承灾力、组织学习力、主动应变力、自我调适力的强调［1］，有力回应了“现代城市的可持续发展何以可能”这一重大命题，成为理论界和实务界研究的热点［2］。

在我国，提高城市韧性是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十九届五中全会首次把“韧性城市”置于国家治理话语体系中，并将其作为“十四五”规划和2035年愿景目标之一［3］。党的二十大报告强调，要提高城市规划、建设、治理水平，“打造宜居、韧性、智慧城市”［4］，为新时代城市治理指明了方向。

关于韧性城市，研究更多聚焦于城市规划、灾害管理、应急管理等具体领域，致力于提高城市规划与建设的韧性。对于如何发挥治理在韧性城市建设中的作用、推进城市韧性治理，现有研究还着墨不多。鉴于此，有必要将上述议题置于韧性城市研究的发展脉络中，结合中国城市治理情境，更好地理解城市韧性治理的价值向度、理论内涵与现实意义，推动城市治理体系和治理能力现代化。具体而言，本文试图探讨两个问题，即如何理解城市韧性治理的意涵？如何推进城市韧性治理的整体性建构？

一、韧性城市的理论演进

“韧性”（resilience）一词源于材料学，之后被应用于社会科学领域，意指事物遭受外部冲击后能够恢复到“正常”状态的属性、能力和状态［5］。与脆弱性相对，韧性强调对环境的适应性与内在弹性［6］。进入风险社会后，各种突发性灾害、公共性危机和不确定性风险加速演进，“如何让城市更具韧性”引发广泛讨论。2002年，联合国可持续发展全球峰会对于“城市韧性”（urban resilience）的倡议，进一步助推了韧性城市建设和研究的浪潮［7］。

（一）对脆弱性的回应与“韧性城市”概念的引入

20世纪80年代，随着自然灾害的多发多样，基于单一灾害的防御性政策设计已难以满足城市发展的需要［8］，一些学者把视线从“被动防御”转向“主动应对”，试图把“预防”（prevention）和“韧性”结合起来［9］，探究城市如何对灾害冲击作出及时回应、灾后如何迅速恢复运行与秩序。由此，开启了从社会脆弱性到城市韧性的研究转向。较早提出“韧性城市”概念的是戈德沙尔克（David R.Godschalk），他在2003年发表了一篇题为《城市减灾：创造韧性城市》的文章，强调用韧性思维指导城市规划，让城市更加牢固灵便［10］。此后，“韧性城市”概念被广泛应用于城市减灾、应急管理等领域，旨在增强城市灾害管理和风险应对能力［11］。

对韧性城市的理解虽然存在学科和研究传统的差异，但通常认为，“韧性城市”强调城市维持韧性之能力，即在遭受慢性压力或突发性风险冲击过程中，城市系统维持结构和功能的动态平衡、快速重组和恢复，实现自我存续的能力［12］［13］。国际韧性联盟将其归结为三种能力，即受创后维持基本结构和功能的自控制能力、保持系统动态平衡的自组织能力、在灾害中学习的自适应能力［14］。美国洛克菲勒基金会“全球100韧性城市”项目基于全球实践，发展出一套评价体系，包含七个维度，即反省性、资源富余性、坚固性、冗余性、灵活性、兼容性、整合性［15］。

（二）韧性城市的研究取向

学界从应然和实然角度，对韧性城市的理念目标、构成要素、建设与评估等进行了全面探讨。总体而言，研究主要呈现出以下取向。

一是“工程-技术”取向。城市被视为一个人造的建成环境系统，各类基础设施是城市居民赖以生存发展的物质基础，也是城市抵御各类灾害的物理屏障。为此，该取向主张通过技术手段预防和控制灾害损失，以提高城市建成环境的耐灾性和恢复力。随着城市流动性加剧，研究对象从建筑物、交通设施等传统基础设施，向地下管网、能源等生命线工程以及医疗卫生等公共设施空间布局拓展［16］。从实现路径看，主要采用前期加固的方式，例如，城市规划建设中的冗余配置、多中心布局、分散化组织等［17］。数字时代下，运用大数据、人工智能等科技手段为韧性城市建设赋能成为新趋势。

二是“组织-制度”取向。与“工程-技术”关注物质属性不同，该视角强调城市的社会属性。韧性城市的建设过程，被视为组织主体应对外部扰动的社会行动过程。其中，政府和公共组织是最重要的行动主体［18］，制度是社会行动最重要的约束和规范。韧性城市的建设成效取决于公共部门处理和适应外部扰动的能力，即能否通过组织的自调节和自组织，增强制度的合法性与解释力［19］。但这种能力并不是组织与生俱来的，需要在学习和反思中提升［20］。这个过程，可以理解为公共部门对环境的反应［21］，重点在于反思风险管理、危机应对等方面的体制机制以及具体领域政策中存在的问题，不断改进和完善，以提高风险情境下的自我调适能力。

三是“系统-功能”取向。城市被视为由多个承担不同功能的子系统构成的巨系统。韧性城市的核心要义不在于“城市”的稳健性，而在于功能维系［22］。所谓“韧性”，并不意味着回到初始状态，而意指通过提高维持、恢复、转型等各阶段的自适应力，来推进系统功能的良性运转［23］。子系统在外界冲击扰动下的抗风险能力，即寻找到一种新的平衡以维持必要功能运转的状态，是城市系统稳定有序的基础。根据功能，韧性城市包含物理韧性、社区韧性、经济韧性、组织韧性、自然韧性等组成部分［24］；在结构层次上，城市系统可以在横向上划分出物流系统、治理网络、基础设施、社会经济系统等子系统［25］，在纵向上拆分出城市韧性、社区韧性［26］。

上述研究从不同侧面呈现了韧性城市的建构图景，为提高城市韧性提供了许多创见，但也存在进一步讨论的空间。首先，韧性城市是一个整体性概念，但目前尚缺乏一个整合性研究范式。在相关研究中，韧性城市往往被约化为具象风险下，城市的生态韧性、经济韧性、空间韧性、制度韧性等等。大量有关韧性城市的研究都落脚于防灾减灾规划、基础设施建设和应急管理机制，对于复杂性风险情境下城市整体性应对的回应显然不够。其次，研究视域大多聚焦于自然灾害、气候变化等自然风险，对社会风险涉及较少，且倾向于对理论图景的勾勒，与现代化叙事下的城市风险尚未进行深入对话。再次，城市是一个耦合的复杂系统，内部要素之间具有很高的依存度、关联性。韧性城市建设不能只考察子系统的有序运行，还应重视不同要素之间的关系。随着城市风险情境的复杂性、不确定性上升，后者的重要性会愈发显现。

（三）从结构到关系：韧性城市建构的范式转换

随着全球化、现代化和信息化的演进，城市面对的风险冲击日益复杂多样。情境性、关联性、不确定性是其主要特征。一方面，城市系统的跨边界、多尺度联结增多，导致灾害链延长、级联效应增强，某领域风险可能以多种形式向外扩散，引发衍生灾害进而演变为整体性危机［27］；另一方面，随着城市的开放性、流动性增加，社会样态和观念形态也日益多元化，“风险”从传统的技术、环境维度向社会领域弥散，出现因社会分化、认知差异、价值分歧而引发的“人为风险”（manufactured risk）［28］。如果依然把韧性城市的建构锚定在明确的某一系统边界内，或者局限于对要素、结构和功能韧性的静态拼贴，显然已经不足以应对各种未知的、不可预见的复杂后果。只有把握风险情境在城市时空场域中的嵌入性，以及城市各要素特别是行动主体之间的复杂关联，形成关系叙事下的整合性范式，才能更好把握城市韧性的生成。

在关系视域下，城市是一个复杂嵌套、交互作用的生命体，由政治、经济、文化、社会、生态等各种要素型构而成。提高城市韧性，可以理解为城市系统的各种能力和资源被动员起来以应对内外部冲击和扰动、维持城市发展的行动和过程［29］。从行动主体的角度看，这意味着不同意义体系之间的对抗与融合、分化的主体利益之间的博弈与合作。城市能否具有韧性，很大程度上取决于政府以及公共组织、市场主体、社会组织、民众等各类行动主体之间相互协作的可能［30］。因此，韧性城市的建构必然与治理形态联系在一起，贯穿城市治理的全过程、各领域［31］。

一些学者已经关注到治理对于韧性城市建构的重要性，呼吁全面推进城市韧性治理，即基于以公共权威为主导的多元主体之间的松散耦合和沟通合作，对复杂性情境进行科学、敏捷、高效应对，以增强城市对风险冲击的抵御力［32］。但总体而言，相较于学界在城市规划建设韧性上倾注的大量笔墨，治理在韧性城市整体性建构中的作用还未引起足够的重视，对于中国风险情境下城市韧性治理的观察与认知也尚显不足［33］。因此，有必要回到城市治理的现实情境中，考察城市韧性治理的进路，更好应对城市面临的复杂性风险挑战。

二、中国城市韧性治理的情境叙事与理论意涵

在中国式现代化进程与世界百年未有之大变局交织的宏观叙事中，城市无时无刻不暴露在由各种内外部冲击、自然和人为风险叠加而成的“超风险格局”［34］之下，治理面临前所未有的复杂性考验。回应风险情境、提高城市韧性，迫切需要探寻韧性的生成理路，构建新型城市治理形态。

（一）城市风险情境与面临的治理挑战

中国式现代化的“并联式”发展过程［35］，意味着在现代化转型进程中，城市处于并将长期处于全球化、市场化、工业化、信息化、城镇化同步叠加、交汇发展的境遇。这不可避免地导致各种不确定、难预料因素在城市的时空中耦合，先发现代化城市在不同发展阶段遇到的结构性、技术性、认知性风险，也会以“共时性”方式在中国城市中呈现出来。

就现实情境而言，转型发展进程中的各种风险挑战与社会流变下的内生性矛盾冲突在城市场域中相互缠绕。一方面，城市面临的外在风险冲击日趋多样化。既有来自生态环保领域的灾害风险，也有来自粮食、能源、经济、金融、公共卫生等领域的安全风险；不仅需要面对技术变革引发的风险、要素流动和集聚引发的风险，也会遇到逆全球化带来的各种不可预测问题。另一方面，在现代化进程中，社会关系多样性与群体认知差异性的交织，社会结构、价值观念、利益诉求被深刻重塑，由此引发了许多“人为风险”。随着社会流动性加大，民众逐步与社会、家庭、职业、地缘等共同体“脱嵌”，呈现出趋于主观化、圈层化甚至个体化的身份认同和社会认知，意义共识趋于弱化。城市社会的有机团结因此面临严峻挑战。与此同时，物质水平的跨越式发展，加剧了各类主体在市场关系、社会关系中认知能力、发展能力的不均衡。这又加深了行动主体之间的认知分歧、利益分化，使城市治理中的认知共识和集体行动陷入困境。

其中，有一些可预测、可评估、可量化的扰动和隐患，能够通过城市规划建设、应急管理策略改进等方式进行自预防、自监测。但还有更多不确定、不稳定、难预料因素耦合而成的风险，与城市转型发展相伴相生。这就需要提高城市对环境变化的弹性和适应力，在常态化治理中更好地加以化解［36］。在现代化转型进程中，后者甚至超过前者，成为影响城市韧性的最大变量。因此，提高城市对复杂性情境的治理能力，更好地学习与风险韧性共生，显得现实而紧迫。

在风险耦合的城市情境下，不同领域的治理边界被打破。各种发展要素与社会关系、主体行动之间产生复杂联系，发轫于城市系统内部任一要素状态的改变，都可能引发系统环境变化。近年来，“灰犀牛”甚至“黑天鹅”事件频发，正是对关联性、整体性风险情境的一种反衬。这也意味着城市风险应对的共同性，需要相关主体彼此协作，以共同体形式脱离这一困境［37］。然而，基于明晰的治理边界、强调制度部件的结构性连接、对发展条件进行精准控制和理性规划的风险应对逻辑，缺少对能动性的关怀。在这样的治理形态下，不仅发展要素难以调适到最佳配置，而且行动主体的力量也难以充分释放。因此，把握城市治理中各类要素和主体之间的复杂联系，找到矛盾的根源，才能厘清治理韧性生长的深层次机制。