城市基层公共服务数字化供给的内在张力与调适路径

城市基层公共服务供给正在进入数字时代。在数字时代，场景是理解城市基层公共服务供给的重要视角。基于服务过程的城市基层公共服务数字化供给包括需求识别、资源配置、运行使用和功能调适四类场景。四类场景与城市基层公共服务供给的内容标准化、主体部门化、责任属地化以及评价指标化存在张力，以张力调适为核心的场景治理能力构成了政府数字能力的重要维度。现实中，围绕城市基层公共服务数字化供给内在张力的调适存在多重偏差。要实现人与技术有机融合的服务供给，需要处理好问题发现与价值引领、流程再造与制度创新、统一推进与因地制宜、秩序维护与活力塑造四对关系。

数字化转型；公共服务供给；应用场景；基层治理

一、文献回顾与问题提出

城市基层公共服务具有需求多元化、资源稀缺化、供给复杂化和评价模糊性等特征。比较来看，基本公共服务可以制定全国统一的服务供给标准，基层公共服务则直接与人打交道，具有更强的本地化和情境性色彩。因此，与基本公共服务具有兜底功能相比，城市基层公共服务则具有更强的执行和转化功能，更关注服务资源拓展和需求有效对接等问题。

从目前各个城市基层公共服务的实践看，数字化供给无疑是一个重要方向。所谓城市基层公共服务数字化供给，就是借助大数据、人工智能、云计算等新兴数字技术优化服务需求识别、服务资源整合、服务产品递送和服务质量评价的过程。应当说，在数字技术的帮助下，城市基层公共服务供给水平得到了较大提升。譬如，公共服务数字化供给减轻了公众的行政负担［1］，减少了申请流程进而减少时间成本，帮助申请者进行自证［2］等。此外，数字技术的加入也为政民有效互动提供了渠道，政府通过数字技术可以更精准地获取公众服务需求［3］。

在肯定成效的同时，也需要看到当前的城市基层公共服务数字化供给存在不精准、不通畅、低效率等挑战。归纳起来，相关的挑战主要有三类。第一类是有用性挑战，表现为城市基层政府开发的很多便民服务App和小程序等在功能上与居民的实际需求相去甚远，用户活跃度很低，这些数字化供给系统或终端常年处于低频或“僵尸”状态。第二类是易用性挑战，表现为很多数字化供给系统或者终端在实际操作过程中存在不稳定、重复性和复杂性等问题，增加了居民使用的学习成本和时间成本。第三类是通用性挑战，表现为城市基层政府在民生服务领域开发过多的数字化供给系统和终端，但这些供给系统和终端之间缺乏联动性和集成性，为了提高特定系统和终端的使用流量，一些基层政府甚至将注册使用特定软件作为享受某项服务的门槛。

针对城市基层公共服务数字化供给实践存在的梗阻和困境，现有研究主要从制度环境、组织结构和个体行为等视角进行了解释。制度环境视角认为制度和技术的异步是造成服务数字化供给梗阻的主要原因，制度环境的约束限制了技术优势的发挥［4］。组织结构视角主要围绕政府科层制结构展开分析。研究发现，政府在选择技术方案时存在“次优选择”偏好［5］，但是这种偏好在不同的政府层级存在差异，导致技术与组织呈现出分层融合的特征［6］。此外，政府的主导性地位也影响了企业和公众在公共服务数字化供给中的位置［7］，由此塑造了不同城市的技术能力［8］。个体行为视角聚焦于个体对技术的态度和行为。个体在技术应用过程中的认知和行为是复杂的，有研究就发现街头官僚在工作中更信任与自身专业知识一致的人工智能建议［9］。在不同的领域中，个体对技术的认知也存在差异，有研究发现，在基本公共服务中个体接受人工智能技术的程度比在个性化公共服务中更高［10］。

整体来看，三种视角主要从政府侧角度讨论公共服务数字化供给的过程，而从基层社会和用户角度展开的分析较少，对基层公共服务特殊性的讨论仍然集中在技术赋能服务这个核心观点上，基层公共服务在数字化供给情境下究竟具有何种特征仍然语焉不详。此外，虽然学界从用户角度出发积累了一些讨论，但主要从应然层面刻画了用户参与的功能与价值，并没有系统分析用户需求对公共服务数字化供给的影响。

任何技术本质上都只存在于某种应用的情境中，只有透过具体的应用才能够认识和理解数字政府［11］。坚持用户思维是技术应用的首要原则，用户思维的主要观点就是从用户所处的场景理解其需求，认为场景分析是影响用户体验的关键变量。捕捉场景信息，提供的产品和服务满足当时当地的场景需求，这种场景化理念将改变服务供给主体与客户、合伙人和员工共处互动的方式［12］。

实际上，计算机软件开发和工业产品设计领域已经有不少关于场景与技术关系的讨论。譬如，软件开发领域的研究认为，技术的有用性和易用性建立在场景感知（Context-Aware）的基础上，即借助场景因素提供用户完成任务所需的信息和资源［13］。产品开发领域的研究认为，可以通过场景化设计（Contextual Design）模式提高产品设计的回应性，其本质是对用户工作和生活的再设计，因此其核心就是从用户所处的工作和生活情境理解用户，借助这种方式获取相关信息开展产品设计［14］。就城市基层公共服务数字化供给而言，场景分析就是要从用户所处的时间、地点、环境和事件等角度分析公共服务数字化供给问题，其本质是用场景设计来呈现用户为中心的设计思想，并将其贯穿到公共服务供给的各个阶段。据此，本研究讨论的场景主要是指“物质空间与信息空间通过数字技术进行相互连接、切换与融合，进而构造人、机、物在城市治理中互动交流的场域”［15］，其目标是帮助用户在特定公共服务中获得连续、一体、有效的使用体验。

综上，本研究尝试将场景要素引入城市基层公共服务数字化供给讨论中，从场景视角出发，结合田野观察，为理解当前城市基层公共服务数字化供给问题提供一个新路径。

二、城市基层公共服务数字化供给的场景类型

城市基层公共服务领域的场景丰富多元，居民的衣食住行等日常生活都包含着大量的服务场景。为了方便讨论，需要对基层公共服务场景进行必要的类型学分析。本文从供给过程角度出发，按照服务供给涉及的核心环节，把城市基层公共服务数字化供给的场景划分为需求识别、资源配置、运行使用和功能调适四种类型。

（一）基于精准性的需求识别场景

需求识别是城市基层公共服务数字化供给中的常见场景。在城市基层，公共服务需求识别包括主动和被动两种情况，诸如12345市民热线等平台主要扮演着需求被动识别的功能，主动识别需求则存在于相关平台建设前期阶段和平台数据处理阶段。被动的需求识别场景主要将生活化的服务需求语言转译为政策语言，主动的需求识别既要分析公共服务场景的特殊性，判断引入数字技术的必要性和适用性，因为不同公共服务场景对数字技术的需求程度可能存在差异；还要分析需求数据的真实性、代表性和操作性问题。无论是主动的需求识别还是被动的需求识别，都强调精准性。一旦需求识别出现偏差，基层公共服务数字化供给很有可能会出现技术错位、技术过剩、技术不足等问题［16］。

精准识别的关键是对用户需求的产生根源进行“诊疗”。“诊疗”的内容包括三个方面。一是确定公共服务数字化供给的可行性。因为数字化供给的本质是将模糊复杂的基层治理图景转化为清晰可计算的信息，但很多用户需求的可量化程度和频次都不高［17］。现实中，数字技术在高频类公共服务场景中的优势更为明显，而在诸如条块关系、政社关系、邻里协商等服务场景中则面临较为明显的局限性。二是对多元公共服务需求场景进行整合。个体层面的公共服务需求场景差异明显，甚至相互冲突，数字技术驱动个性化的公共服务供给，并非精准对接具体的单个需求，而是对多元的需求场景进行整合，以增强应用场景的“通用性”。三是对公共服务的需求进行场景化展现。所谓场景化展现，就是把公众需求视为一种过程和情境，据此分析这个过程和情境发生和推进的条件与基础。

（二）基于创新性的资源配置场景

在私人服务中，资源配置是最为常见的应用场景，诸如各类打车软件、美食软件等都属于资源配置场景类型。公共服务领域虽然存在资源配置场景，但应用场景的流量和敏捷性都无法与私人服务领域相比。与需求识别类场景强调需求精准识别相比，资源配置类场景需要对公共服务资源进行链接和分配，整个过程更为复杂。这类应用场景建设在很大程度上是个政治过程，其突破性并不取决于技术的成熟度，而是依赖于对存量公共服务供给结构进行调整的幅度。在这个过程中，应用场景建设的关键首先是将模糊性的技术设想转化为具有操作性的技术框架，实现技术植入，在此基础上，再通过突破性的场景设计，改变既有制度和体制问题。据此而言，资源配置类场景建设的关键是创新性，即借助数字技术提升官僚机构“信息处理和信息流动的能力”，“而非通过对角色、组织关系和运行程序进行严格的界定”［18］。

缺乏创新性的场景有可能成为既有制度和体制的附属物，不仅无法提升基层公共服务供给的效率，反而可能成为公共服务制度变迁的约束性因素。因此，需要把基层公共服务数字化供给视为一种存量改革创新，数字化供给要具备“有用性”，就需要在应用场景层面实现突破，这种突破主要集中在议题内容、供给流程和场景界面三个方面。在议题内容“有用性”方面，场景内容需要打破既有“重监管考核，轻服务参与”的设计思路［19］，其关键在于要打破部门主导场景建设的既有模式，改变以部门职责定义场景内容的行政化路径。在供给流程“有用性”方面，场景建设需要突破传统的自下而上的数据流动和自上而下的资源配置路径。在场景界面“有用性”方面，需要按照用户思路，突破界面内容的碎片化、同质化和滞后性等问题。

（三）基于灵活性的运行使用场景

在场景设计完成后，城市基层公共服务数字化供给就进入到运行使用阶段。由于技术主体、决策主体和受众主体是分离的，场景摩擦不可避免，且主体的分离程度越高，场景摩擦的程度可能越大。场景摩擦既表现为应用场景改变了相关部门的数字利益，也有可能表现为应用场景与用户的习惯或者具体情境不兼容。这是因为确保数字技术作用的关键在于建立刚性使用规范，而刚性使用规范势必会以应用场景运行的灵活性为代价［20］。这表明应用场景的背后是标准化的程序智能，程序智能在情境转换之后囿于技术程序的被动性，灵活性会降低［21］。

从城市基层公共服务的角度来说，应用场景灵活性的缺失不仅可能增加公共服务数字化供给的各种成本，而且可能诱发服务供给的形式主义问题。这里的灵活性主要表现在三个方面：一是选择使用的灵活性。个体在获取服务和解决问题的过程中，既可以通过数字化渠道，也可以选择传统方式，而不是面临非此即彼的选择难题，或者在不同渠道中出现选择标准不一的情况。二是场景运营的灵活性。应用场景建设是公共服务数字化建设过程中的新事物，很多应用场景的建设主体和使用主体是分离的，建设主体出技术和资金，而使用主体负责数据采集和内容生产，此时建设主体和使用主体都是应用场景的运营主体，需要建立更加灵活的运营合作关系。三是操作规范的灵活性。虽然应用场景在设计阶段已经嵌入了用户的生活和工作环境要素，但应用场景的运行规则无法穷尽所有的情况。因此，在场景运行过程中要赋予个体以操作的自主性，尤其是在刚性操作规范与使用情境不符时，要赋予个体以自主操作的空间。

（四）基于共识性的功能调适场景

场景分析理论认为，系统性既指向场景设计的完整度，也指向场景的开放性。前者指从用户体验的闭环到商业模式的闭环，后者指以用户需求和客户需求为中心，积极关联新场景，创建便捷交付的个性化服务体系［22］。可以看到，在商业领域，很多应用场景成为平台企业构筑商业价值的重要载体，这些应用场景之所以能够成为平台企业的超级流量入口，一个重要的原因是不断根据用户的新需求进行功能调适，应用场景因而具有很强的适应性。由此出发，城市基层公共服务数字化供给的应用场景同样需要进行功能调适，这种功能调适需要与用户达成“共识”。

有共识的功能调适表现在三个方面。一是功能调适即共识生产。基层公共服务数字化供给的应用场景要具有“用户黏性”，首要要求场景内容具有回应性和代表性，其背后逻辑是公共价值能够通过应用场景有效地转化为治理共识和行动［23］。由此出发，应用场景的建设要超越技术思维，不能仅仅聚焦于解决碎片化的“小事”，而是在解决“小事”的基础上，将应用场景打造成为城市基层治理共识生产的载体。二是技术主体、行政主体和用户主体的共识。应用场景的特殊性在于其生命力高度依赖“用户体验”，而“用户体验”则要求场景营造能够高度还原服务情境特征。因此，用户导向的交互式场景建设是提高“用户体验”的主要路径。这就要求应用场景在政府统一集中推进的基础上坚持多元协同，核心是用户主体的需求通过技术主体不断转化为新的功能。三是不同议题和层级应用场景的共识。应用场景具有事本主义的特征，因此场景建设需要系统规划，多元的应用场景在功能差异化发展的基础上形成供给合力。