城市社区治理效能的实现路径：基于社会系统论的模糊集定性比较分析

城市社区治理效能直接关乎国家和社会治理现代化进程。既有研究多从国家中心论、社会中心论、公共价值论等视角对城市社区治理效能进行单变量、间接化的解释，导致该论域研究成果在百花齐放的同时缺乏有机整合，且治理有效更多体现为变量优化的自然结果，二者间关系存在理论模糊性。鉴于此，文章基于社会系统论，构建“作为系统的社区”分析框架，依托28个案例开展模糊集定性比较分析，从资源、服务、生活、文化四个维度探讨实现城市社区治理效能的组态路径及其内在逻辑。研究发现，四种组态路径均可实现治理有效，包括：以服务供给为导向的“资源整合式”治理、以服务供给为依托的“生活互嵌式”治理、以资源整合为基础的“文化创建式”治理，以及“生活—文化”良性互动的“二元融合式”治理；各条件变量在不同路径内存在不同的互动逻辑和功能强度。文章就城市社区治理效能的实现作出了区别于“自然结果论”的综合性解释；拓展了社会系统论的应用空间和内部逻辑；为不同地区探索适应性的城市社区治理进路提供了参考。

社区治理；系统论；AGIL模型；定性比较分析；城市基层治理

一、问题提出与文献述评

在市场化改革的浪潮席卷下，我国城市基层社会管理体制经历了从单位制到街居制再到社区制的历史性变迁［1］。近年来，伴随政府职能转变和治理重心的不断下沉，社区日益成为联结国家、社会与民众的关键节点，发挥着愈发重要的治理功能。作为对此的回应，2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出，“城乡社区是社会治理的基本单元”，要“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”［2］。2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》再次强调，城乡社区治理“是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”［3］。可见，城市社区治理日渐成为党和国家政策议程的焦点之一。实际上，随着新型城镇化战略的推进，我国城镇化率不断提升。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》，2022年年末全国常住人口城镇化率为65.22%，比上年末提高0.50个百分点［4］。与此相伴随的，是城市社区日渐复杂化、多样化的治理挑战。如何提升城市社区治理效能，已成为国家和社会治理现代化进程中亟待研究的重要议题。

围绕如何提升社区治理效能，当前学界已然开展诸多重要研究。在国家—社会关系视角下，外生论从国家中心主义出发，强调政府外部干预对实现社区治理效能的拉动作用。比如，通过多重制度的继替整合推动社区利益关系重构［5］、保障社区服务供给以激活社区治理资源［6］、加强基层国家政权建设以解决社区积压的矛盾［7］等。内生论则从社会中心主义出发，强调社区内部禀赋对实现治理效能的推动作用。比如，通过构建社区友爱、互助、合作及信任等关系网络来提升社区社会资本的存量，进而实现社区公共精神的形塑［8］、依托社区社会组织以实现服务多元化供给［9］、促成居民集体行动以构建自治合法性与治理能力［10］等。在公共价值视角下，公民参与在政府绩效生产中的作用不可或缺［11］。社区治理效能是多元主体合作生产的结果，尤其要反映社区居民的价值期待。质言之，政府的服务、政策和项目唯有社区居民需要，产出方为公共价值，亦即治理效能［12］。

事实上，对如何提升城市社区治理效能这一问题的回应必然要求廓清其得以实现的理论逻辑。上述研究从不同角度对城市社区治理效能的实现密码进行解码，为后续研究提供了索引。遗憾的是，当前对城市社区治理效能影响因素的专门性研究总体不足，尤其缺乏从治理实践与社区运转的双重维度，对何为城市社区治理效能进行理论释义，由此围绕如何实现“治理有效”开展富有针对性的系统化探讨。社会系统论内含“结构—功能”的系统逻辑，可作为回应此问题的启发性理论工具。社会系统论采用“结构—功能”的分析模式，强调社会系统的优化需要内在的子系统承担其特定功能。作为社会系统的微观形态，城市社区亦是由诸要素构成的复杂系统。从“结构—功能”的逻辑讲，城市社区治理效能的实现依赖于社区系统自身的优化，而社区系统自身的优化需要满足其内在需求，后者依赖于城市社区治理实践承担并实现特定功能。当前诸多研究聚焦于对特定功能的实现存在影响的变量，但大多关注变量的“内部逻辑”，如社区营造何以有效［13］，社区组织何以生成［14］、社区参与何以实现［15］等，并未向外关联到特定变量如何影响特定功能，进而影响社区系统和治理效能。就是说，其并未对特定变量或者“内部逻辑”为什么能够影响城市社区治理效能这一问题进行清晰的理论说明和实证检视。相应地，城市社区治理效能的意涵往往语焉不详，其实现更多的是变量优化的“自然结果”，二者间关系存在理论意义上的模糊性。这就导致围绕实现城市社区治理效能的研究大多微观和间接，且整体上较为碎片化。同时，既有研究在理论建构上多为单因素解释，如项目供给［16］、服务保障［17］、社会资本［18］等对城市社区治理效能的影响，忽视了城市社区治理场域的复杂性。事实上，城市社区治理效能往往是各要素间非线性互动的产物，但相关研究未能从整体上对城市社区治理效能的影响因素进行系统性分析，所揭示的因果模式存在一定局限。此外，既有研究多为单案例研究，研究结论存在基于案例情境限定的推广疑难，难以充分满足理论建构的需求。

综上所述，本研究的问题是：城市社区治理效能的实现路径为何？以此为主轴，力求对如何实现城市社区“治理有效”做出区别于“自然结果论”的综合性解释。本研究的思路是：借鉴社会系统理论的元素及其解释逻辑，结合有关城市社区治理议题的理论与实证探索，构建以“作为系统的社区”为核心的分析框架，对如何实现城市社区治理效能进行阐释；鉴于城市社区的内在复杂性，研究采用模糊集定性比较分析方法，力图呈现并解释实现城市社区治理效能的组态路径及其内在逻辑，借以丰富该论域内的多类别比较研究成果，并为不同地区探索适应性的城市社区治理进路提供参考。

二、理论基础与分析框架

（一）城市社区治理效能的意涵

城市社区治理效能的核心在于治理实践的有效性。“有效性”最初是组织行为学领域的一个分析性范畴，指特定组织在自身价值观的指引下实现符合正常定位的目标的程度［19］。城市社区治理效能主要表现为治理实践的实际结果同治理目标的契合度。由于制度碎片化、个体原子化、责任无限化、信息孤岛化等结构性困境，城市社区治理具有复杂性、系统性和风险性的内生逻辑［20］。“碎片化治理”是我国城市社会治理实践中的现实问题，体现在理念、主体、制度、机制、责任、技术、职能等多个层面，基层有效治理的实现亟待基层整体性治理共同体的建构［21］［22］。城市社区治理是一项系统工程。城市社区治理的系统性的隐喻恰恰是社区自身的系统性，即社区本质上是一个由政治、经济、文化、社会生活等异质多元要素构成的系统有机整体［23］。进而言之，作为社会缩影的社区是诸要素彼此互动而构成的复杂系统，具有自我维持和良性发展的整体性需求，对这一需求的满足构成了当前治理实践的主导靶向，其达成的实际结果很大程度上决定了城市社区治理效能。正如某些研究者所指出的，“社区治理现代化的最终目的是提高社区自治能力、培育社区共同体文化、促进社区良性有序发展”［24］。综上，本文所指城市社区治理效能意在凸显城市社区自我维持和良性发展的整体性需求通过治理实践所得到的满足程度；城市社区治理就是以社区的自我维持和良性发展为目标，通过各种途径、方式和手段承担起社区内部各项具体功能，从而满足社区整体性需求的过程。

（二）作为系统的社区：城市社区治理效能实现路径的分析框架

20世纪中期，美国结构功能主义学派代表人物帕森斯（Talcott Parsons）提出了影响深远的社会系统理论。该理论将社会视为与生物有机体相类似、相互依存、自我平衡的系统。在社会中，与某项功能需求有关的行动类型构成了社会的一个子系统，这些子系统凭借满足系统“需要”、解决系统重复出现的问题来维持或重建平衡，即各子系统在分功能调适中相互作用、协同演进，造出一个整合的、相适应的和较为稳定的系统［25］。社会系统需要相应的子系统分别承担特定功能，并在彼此间的有机互动中实现整体的稳定运转。帕森斯从行动系统的普遍功能要求出发，认为包括社会系统在内，各类型、各层次的系统均需满足四大功能性需求才得以生存和发展，从而构建起AGIL模型，即适应（A）、达标（G）、整合（I）、维模（L）。所谓适应，指系统需同环境发生一定关联，必须具备从环境中汲取资源的能力；所谓达标，指系统必须有能力确定自己的目标次序并调动系统资源以集中实现；所谓整合，指系统必须将各个部分之间协调一致，不出现游离、脱节和断裂；所谓维模，指系统必须拥有特定机制以经常维护处于潜在状态的模式。该框架下，系统的生存和发展这一整体性需求的达成依赖于上述四大功能的满足，且各功能或者分别承担这些功能的子系统之间存在复杂的互赖共生关系。具体到社会系统，适应、达标、整合、维模功能分别由经济、政治、社会、文化子系统承担，四者互赖共生，共同实现社会系统的生存和发展。

作为社会缩影的社区是诸要素彼此互动而构成的复杂系统，具有自我维持和良性发展的整体性需求。这一规定性无疑与社会系统论的内在逻辑充分耦合。在此基础上，将AGIL模型应用于城市社区语境，认为城市社区系统的自我维持与良性发展需要资源系统、服务系统、生活系统、文化系统四个子系统分别承担起适应、达标、整合、维模四项功能。社会系统论下影响城市社区治理效能的因素主要包含资源整合、服务供给、生活互嵌、文化创建四个条件变量（条件变量的设置理由及具体内容将于研究设计部分详细展开），分别承担适应功能、达标功能、整合功能以及维模功能，进而搭建起本研究的分析框架（见图1），由此探索城市社区治理效能的实现路径。

三、研究设计

（一）研究方法——定性比较分析的模糊集路径

本文选取定性比较分析方法（Qualitative Comparative Analysis，以下简称：QCA）开展研究。

就方法论而言，QCA基于整体主义，强调因果关系的多重并发性、非对称性等特征，适用于分析条件组态和结果间复杂的因果关系，而当我们对于条件组态进行整体分析时，事实上已经采取了条件间是相互依赖的（inter-dependence）这一更符合社会现象的假定［26］。本研究认为城市社区治理关键在于满足社区系统的四大功能需求，由此探讨影响城市社区治理效能的可能因素及其组合路径，整个过程强调因果关系的系统复杂性。可见，QCA方法的逻辑限定契合本研究的问题意识和理论思路。在应用层次上，QCA最初作为一种小样本宏观比较方法，用于对复杂的社会和文化形态等宏观现象进行实证研究，近年来的应用范畴扩展到了“中等样本量”和“大样本”研究，研究对象延伸至更为中观和微观（组织、社会网络、集体行为者、团队、个人等）的层面［27］，基层治理领域也有所涉及［28］［29］［30］。在具体类型上，QCA主要包含三种，其中，清晰集（csQCA）和多值集（mvQCA）主要建立在对变量进行类型划分的基础上，难以有效刻画城市社区治理效能实现过程的复杂性，而模糊集（fsQCA）在保留一般QCA分析方法的主要方面的同时，允许分析在程度和水平上变化的现象，有助于更加细致地呈现社区治理效能的实现逻辑。因此，本研究采用模糊集定性比较分析方法。

（二）案例样本选取

在案例样本的种类选择上，需要兼顾案例总体的充分同质性和案例总体内的最大异质性［31］。在案例样本的数量选择上，需根据条件变量的数量进行斟酌。有研究指出4个条件变量的情况下须满足10-12及以上的样本量［32］。实际上，在各方面条件允许的情况下，为覆盖尽可能多的逻辑组合，案例数量需尽可能达到2n（n为条件变量数）及以上。鉴于此，结合变量设置以及城市社区治理情境下案例数据的可获得性、案例知识的充分性等因素，本研究共选取源自国内不同地区的28个典型案例（见表1）。其来自2018年和2021年由民政部先后验收通过的第三、第四批全国社区治理与创新服务试验区名单以及2018年民政部公布的全国百大优秀社区工作法目录。入选案例皆为民政部发布的社区治理成果中的新近部分，经过了政府和社会的仔细甄选，具备权威性、代表性和时效性，在很大程度上反映了我国近期在城市社区治理中所遇到的多样化挑战及其治理实践。与此同时，入选案例来自全国不同地区，其治理经验所植根的背景、条件存在差异，在共享城市社区治理效能这一主题的同时具备各自的治理特色，为比较分析城市社区治理效能的实现路径提供了鲜活样本。