地方党组织全面引领治理现象的发生机制

摘 要：中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。从公共政策层面看，地方党组织的领导既表现在宏观的政策决策上，如制定方针路线;也可体现在中微观的政策执行中，如全面引领治理过程。在制定方针路线与全面引领治理之间的行为选择中，地方党组织采取后一种行为方式的发生机制是什么？除受党的先进性、上级要求等因素影响外，通过对地方动迁政策实践的个案研究发现，由于复杂政策的“网络性”要求有效的协调制度，制度建构和运作需投入大量资源，而市场或行政机制下的执行方式存在资源投入不足和协调制度匮乏，导致地方治理陷入集体行动困境，进而催生地方党组织全面引领地方治理。基于党章党纪等初始制度，地方党组织得以动员大量资源，进而成功建构和运作内部协调制度和外部协调制度，并分别实现对政策执行主体、主客体之间和客体内部的关系协调，推动了地方善治。

关键词：全面引领治理;地方党组织;资源动员;协调制度

一、问题的提出

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的地方委员会肩负着贯彻党中央精神、执行党中央决定的政治任务，这和西方议会制中政党的中央与地方较松散的联系有着本质不同。在此背景下，我国地方党组织肩负着实现地方有效治理的任务，若地方治理不畅，则地方党组织就有责任解决该问题。实践中，地方党组织不仅领导地方治理的决策方向，也可全面引领地方治理的执行过程。我国地方出现的诸多党组织全面引领治理现象，不仅是履行上级任务要求，更是回应地方治理的现实需要，彰显了“中国之治”的创新性与独特性。从公共政策角度看，围绕党组织在地方治理中的（领导）行为动因①，主要包括三方面：

其一，内在的组织属性。该观点主要从党组织的内因出发，强调党的内在品质、能力和意愿（如先进性或先锋队性质、党的宗旨和目标、党建需要等）驱使着党在各种治理领域的行动，奠定了党组织的行为基础。例如，“共产党在新的历史时期的任务就是……把党的先进性要求转化为全党的实际行动，贯彻到党的全部执政活动中去”[1];在很多实际治理活动中，“党建”成为影响治理效能的重要因素[2][3]。

其二，上级组织的压力驱动。该观点主要强调上级部门通过体制或制度等赋予的权威关系，来影响地方党组织的行为取向，对地方党组织进行单向推动。尽管学界关注较少，但政党的相关制度规范等都表明了上级组织对下级组织拥有明确的权威[4]，进而影响地方党组织在治理中的行为表现。

其三，外部性机制的失效。其他治理机制的失效导致治理活动中的党组织领导强化现象，以推进治理。这表明地方党组织加强领导的客观必要性。例如，近代以来，其他阶级或政党力量无法有效推进完成民主革命任务、带领中国进行国际竞争，唯有中国共产党才能领导和推动中国的现代化[5];官僚制度中出现的组织问题是催生党组织开展相关治理活动的外部性根源[6]。

上述观点为理解地方治理中的党组织行为动因提供了深刻阐释：第一、二种解释是从党的内因出发，强调了党的领导核心作用;第三种解释从外因出发，但它并未对地方党组织全面引领治理现象给出更彻底的中微观分析。根据《中国共产党地方委员会工作条例》，“党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”，并对本地区各方面的建设“实行全面领导”，“主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实”，“动员、组织所属党组织和广大党员，团结带领群众实现党的目标任务”。这反映地方委员会的领导范围包括地方治理的各方面，而“领导”方式主要包括两类：一是主要从宏观层面，注重对大局、方向性的路线方针政策进行领导，尤其表现在政策决策方面;二是从宏观到微观，既注重对路线方针政策的领导，又注重对细节、落实性的动员协调工作进行领导，表现在政策决策和政策执行两方面，如地方党组织全面引领治理现象。在这两种方式之间，前者是后者的基础，后者是对前者的深化，后者包括前者。那么，地方党组织在治理实践中如何确定“领导”的行动范围，以实现更有效的治理？

在中央和上级领导下，党的地方委员会必须遵循“坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，结合本地区实际创造性开展工作”[7]的原则，这就为地方党组织领导地方治理提供了一定的调试空间，如在上述两种“领导”间进行适度、合理的调整。然而，在地方治理中，地方党组织如何确定合适的领导模式呢？尽管党的先进性、上级要求等因素会影响地方党组织的行为取向，但从理性选择角度看（考虑公共政策的实施成本和效率等），由于全面引领治理的领导方式给组织带来的成本要大于大局或方向性的领导方式，因此后者更可能成为组织的优先选择。但是，为何地方党组织会在一些公共政策领域采用全面引领治理的领导方式，而在其他领域采取方向性的领导方式，并将具体政策执行（甚至一些政策制定事务）委托给政府呢？因此，全面引领治理现象的产生动因不仅包括党的先进性和上级要求等因素，同时还可能受到某些外部因素的驱动。进一步，在上述两种领导方式之间，是否涉及深度领导执行过程构成了两者的显著区别，这意味着，地方党组织采取全面引领治理的外部动因极可能源于政策执行问题。综上，本研究将集中回答：从外因角度，地方党组织全面引领治理现象发生的因果机制是什么？

二、一个解释框架：地方党组织全面引领治理的逻辑

本研究将先从中观的组织层次[8][9]、以政策执行的网络视角[10]来表明地方治理中的公共政策经常面临两个问题：较高的网络性和较低的制度化程度。我国地方治理有很强的执行色彩，这源于：地方政府权力由中央授予，整体看，地方政府是在执行中央整体治理规划;地方在治理中有一定自由裁量权，政策执行包含了大量博弈和再决策[11]，我国大量政策执行是一个兼具决策与执行的综合过程，政策执行是地方治理的关键。

（一）公共政策的网络性

我国地方治理中的复杂政策经常面临着较高的“网络性”，如城市动拆迁、综合治理、医疗体制改革等，常常是在很高的“网络性”情境下推行，而道路交通管理、垃圾分类等政策的“网络性”程度相对较低。从政策执行理论看，尽管组织内部视角强调组织内部因素会影响执行[12]，如一些对政府组织的讨论[13]，但组织间视角指出：（1）普遍看，当代公共政策更复杂、变动，要求众多的主体之间相互协调合作以推进执行。例如，一些地方为缓解财政压力、提升执行效率而引入市场化的政策执行方式，导致政策执行网络变得更加复杂。（2）从我国体制的特殊性看，大量的利益相关者被排除在地方治理的政策决策圈外，他们常常选择影响执行过程。上述表明中国政策执行充满了组织间的博弈、再决策。除科层组织外，企业、社会组织、群众或家庭经常介入执行过程。所以，网络性是影响我国地方治理（或执行）成效的一个重要因素。

（二）政策环境的制度化程度

制度是协调组织间网络关系的工具，制度化程度的高低会影响多主体间的合作成效，而我国地方上的很多复杂政策经常面临较低的制度化问题。面对网络事实，组织间视角认为，执行组织间的资源依赖关系、组织间协调机制和协调水平会影响政策执行[14][15][16]。面对复杂性公共政策，单一组织因资源不足而需依赖其他组织的合作，为实现有效合作，组织间的协调制度（或机制）和协调水平变得很重要，并成为“形塑人们互动关系的约束”[17]。尽管我国一些地方政府有时握有各种丰富资源，但研究表明，地方政府的利益集团特性、财税动机[18][19]会使其不愿将资源转化为协调机制和协调能力[20][21]。地方政府为了地方或部门利益而轻视制度建构，甚至突破规制;同时在财权上收、事权下压下，基层政府的有限资源被众多部门分割，基层部门更难动员足够资源以建构协调制度。如果市场主体再被引入政策执行，这要求更高的协调能力和资源投入，但以利润为核心的企业同样可能倾向逃避制度建构，甚至超越规制。协调成本造成市场和地方政府放弃协调制度的建构，在复杂、变动的政策环境下，地方治理面临着政策执行梗阻、替代机制匮乏的问题。所以，制度化程度是影响地方治理成效的另一重要因素。

（三）地方党组织全面引领治理的逻辑

根据图1，当地方面临复杂性公共政策，政策主体呈现高度的网络性，而其政策的外在制度环境却缺少充足、有效的协调制度。因此，如何找到并投入足够资源来建构并运作协调制度，成为复杂政策获得成功的关键。在实践中，企业和专业型官僚机构无法投入足够资源并建构有效的协调制度，导致地方治理出现集体行动失序、政策失效，迫使地方党组织全面引领地方政策过程的各细节。与企业或专业型官僚机构[22]比，地方党组织在权威基础、思想意识、纪律规范、成员数量和地位、组织权力和规模、动员机制和资源链接等方面有很大优势[23]，党规党纪、党管干部等制度使地方党组织有突出的资源动员能力，并打破了资源依赖假设。地方党组织有极强能力去动员各种资源以建构并运作协调制度。因此，在党的先进性和先锋队性质等内因基础上，地方或基层党组织进行全面引领治理的外在动因主要是资源动员失败导致的协调制度匮乏。

本文对S市及中心城区T区的动迁（即“动拆迁”“拆迁”或“旧改”，均指在旧区改造过程中拆除原有房屋并实施土地再开发的过程）政策执行经验（1991-2013）进行质性分析并回答核心问题，考虑如下：（1）动拆迁实践是一种典型的复杂性公共政策。一方面，动迁政策构成我国城市更新工作的关键，牵连面广，其工作内容涉及经济、法律、社会等多种层面，参与主体数量大、身份杂、诉求多样，这些主体一般包括了地方政府及多种职能部门、大量的动迁居民、开发商和动拆迁公司等，使得动迁政策的执行极具复杂性、动态性，构成了一个具有高度“网络性”的复杂性公共政策;另一方面，正是由于动拆迁实践具有复杂、动态的“网络性”特点，这导致长期以来的动迁政策缺乏与之匹配的协调制度，协调制度的制度化程度较低，常常导致动迁工作矛盾丛生、执行受阻。因此，基于动迁案例提炼出的地方治理机制，对于复杂政策执行的一般规律有较强的揭示作用。（2）S市及中心城区T区的动迁政策及执行经验构成了一个典型的动拆迁实践案例。从中央到地方，动迁政策表现为顶层趋同与基层分化，各地方因地制宜地调试政策。自改革开放以来，S市为我国东部最发达城市之一，与其他地方比，S市自1990年代初就开始实施大规模动拆迁，动迁政策实施早、历史久、规模大、经验足，存在较成熟的动拆迁市场，且探索出诸多执行经验（如土地储备中心制度）被推广至全国（包括T区，T区为该市的核心城区之一），具有典型性。笔者从2013年开始对该市及T区动迁执行经验进行持续跟踪，包括搜集动迁内部档案资料、官方政策文件、司法判决资料等，以及访谈地方政府人员等，获得了大量的一手资料。本文中关于S市及该市中的区、街道、村等地名，均作匿名处理。

三、治理困境与党组织全面引领治理的形成——以S市动拆迁政策为例

在政策执行中，地方政府有多种执行方式。本部分将表明，S市为了不断改善动迁政策的实施效果，其实施方法先后经历了市场模式、（专业型）官僚模式和党组织全面引领治理模式的变迁。在不同模式下，面对复杂公共政策的高度网络性，不同主导者在资源投入和协调制度的建构方面呈现差异，并导致了不同的政策效果。

从中央条例到地方细则，动迁政策展现了国家指导、各地因地制宜的治理传统。在早期，动迁实践均倾向行政强拆，突出效率，“重建设进度，轻拆迁管理”[24]。从执行主体看，动迁工作主要涉及拆迁人、评估机构和拆迁实施单位。在1991年的《城市房屋拆迁管理条例》[25]（“91条例”）中，拆迁人是建设单位或个人，在2001年的《城市房屋拆迁管理条例》[26]（“01条例”）中，拆迁人为单位，这些拆迁人主要有五种：开发商、经批准自行建房的国家机关和企事业单位、基层政府、建设部门、土地整理（或储备）中心，而开发商是城市中最活跃的拆迁人[27]。此外，两条例都允许拆迁人“自行”或“委托”拆迁，早期政策为市场力量的介入提供了空间，同时地方政府主要承担领导、主管或监督管理的工作。由于拆迁的专业性、复杂性和成本问题，拆迁人往往将其委托给拆迁公司，遵循了市场专业化分工的要求。另外，早期的拆迁补偿评估机构多被政府主导。为理解动迁政策演变，笔者将S市的动迁实践分为三个时期（见表1）。

（一）市场模式下的动迁执行

20世纪90年代初，S市开始大规模旧改，提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”[28]。早期财政压力等迫使地方政府引入私人资本进行动迁[29]。2004年前，当时房价较低、补偿标准不算高、安置房源较为充足，动迁成本也较低，动迁工作较易推行，开发商是S市最活跃、普遍的拆迁人，并愿意承揽前期拆迁工作，然后以合同方式委托（参见“01条例”）给拆迁公司，因而市场化最彻底。地方政府一般不直接介入拆迁，仅实施监督管理，不得接受拆迁委托（参见“91条例”和“01条例”）。早期政策留给开发商、政府（作为评估机构）和拆迁公司很大自由裁量权并形成了弱约束环境，如在面积认定、补偿标准、安置办法等方面，发生了很多补偿不到位、安置不落实或拆迁不得当等问题，各种纠纷和上访不断产生。关于弱约束，在从计划到市场转型时，针对市场的规制并未及时、充分建构，甚至早期政府规定“县级以上地方人民政府……对在城市房屋拆迁工作中有突出贡献的单位或者个人给予奖励”（参见“91条例”）。激增的纠纷、上访等促使中央于2003年发布通知[30]，要求加强对拆迁单位、拆迁评估单位和拆迁实施单位等的管理，控制市场风险，同时要求管理部门做好依法行政、组织领导、监督检查、认真解决拆迁投诉问题等。