区域城市一体化的政区逻辑：政区治理化与治理政区化

摘 要：区域城市一体化是区域发展体现国家战略的重要路径，而实现这一路径的核心难题则是推进区域城市的一体化治理。尽管传统的单一区划调整由于其诸多制度弊端受到学界的强烈批判，并生发出诸多以不动区划的区域治理理论予以解释并应用，但行政区划调整在中国特色的区域治理中仍有其制度生命力。这种生命力体现在传统区划调整从制度供给和制度需求两方面的转变，一方面是从制度供给角度进行政区政策工具的扩展化改造，另一方面是在制度需求角度将区域一体化对政区的空间逻辑需求叠加上政治逻辑需求。由此，区域城市一体化中的政区治理化和治理政区化构成了弥合行政区划在理论上失灵和实践中管用这一张力的解释路径，也同时为区域城市一体化的现实治理提供一个独特的政策路径。

关键词：区域城市一体化;政区逻辑;政区治理化;治理政区化

一、问题的提出与相关文献综述

随着京津冀、粤港澳、长三角等区域和城市群发展上升为国家战略，以强化对内开放为导向的区域一体化进程也成为我国构建经济发展新动能、打造空间新增长极的重要研究议题。然而，由于我国地方政府发展型体制的惯性，使得政区分割成为掣肘区域一体化的重要制度障碍。改革开放40多年以来，为激励地方发展的自主性和积极性，向地方放权的属地化管理制度成为地方治理的主要形式[1]。这种“行政区经济”[2][3]在促进地方竞合、激发地方发展[4]的同时，也逐渐推动地域空间从农村城市化向城市区域化，再向区域城市一体化演进升级。这一演进升级过程在地理空间形态上，则使得区域城市发展呈现城市群、大湾区、都市圈、大都市区等新型地域形态，这种空间格局的形成和演进，使得市场要素发展和公共事务管理大大超越原有政区空间，也使得原有以属地激励为主的地方治理制度下的政区边界，日益成为阻碍要素流动[5]、抑制规模和集聚效应[6][7]、甚至延缓和破坏区域一体化的行政藩篱。

换言之，在高速城市化后，原本激发地方和城市发展积极性的政区空间逐渐成为掣肘地方和城市发展的空间制度障碍，由此，对区域一体化制度症结的探讨，也不断聚焦到如何跨越甚至破除区划无形之墙这一核心问题上来。

针对这一问题，学界纷纷开出“药方”：一方面，区域经济学家基于西方解决国家与国家之间协调发展的区域主义与新区域主义[8]，提出了次区域合作、多层级治理、多中心治理等理论;另一方面，政治学、公共管理学、法学等学科相关学者，则提出了“区域行政”[9]、“区域公共管理”[10]、城乡治理[11]、复合行政[12]、跨界治理[13]、整体性治理[14]、制度性集体行动[15]、区域行政协议[16]等概念和理论。

这些学界探讨和开出“药方”的一个共性指向是，试图走出用行政区划调整解决行政区划问题的窠臼，用非行政区划调整的方式来突破“行政区经济”和“行政区行政”，并实现区域的协同和一体化治理。毕竟从逻辑上而言，“区域的界限永远都是存在的”[17]，无论是政区兼并还是重组，必然还会形成新的政区边界，新的政区边界在解决现有区域问题的同时，也为未来的区域问题埋下了“伏笔”甚至是“隐患”。

此外，行政区划调整带来的高昂物质成本、制度成本和心理成本也不得不考虑，凯曼尼（Kamann）研究国家边界在整合功能属性后发现，虽然区划调整实现区域制度一体化了，但心理文化影响并未消除：“国家间降低边界（功能属性）的影响，不能同样地产生双方的认同感，这个影响不应该被低估。”[18]近年来，已有不少实证研究也证实了行政区划调整的低效甚至无效[19]。在当前，公众自我意识越来越突显，质疑、阻碍、反对的声音也开始直指仅从管理者视角进行区划调整的行为[20]。

来自不同领域的诸多学者对行政区划的“失灵”进行了批判，然而，现实中我们却发现，行政区划作为政策工具，仍是国家和地方政府解决城市和区域发展问题的有效“武器”[21]。例如，我国较早施行并至今仍具有生命力的“市管县（市）”体制就是以行政区划调整作为构建中观城市群的重要制度。虽然这一体制近年来也面临一些挑战，但是它作为我国省级政区内推进的政区型跨界治理体制，即在中观层面通过区划体制改革来促进城镇组群、以城带乡的区域发展体制，仍是我国行政区划政策工具在区域一体化上最典型的应用。这一应用体现在近年来多个省会城市通过“县（市）改区”方式拓展中心城市空间，以达到提高综合承载能力和资源配置能力，如济南市、杭州市、南京市、合肥市等;再如，知名智库福卡的报告也指出“城市迈入都市圈时代，为融入城市群，变动行政区划已成最易释放制度红利、级差地租的调整方式”[22]。

从国家治理现代化而言，行政区划作为体国经野之道，是我国空间治理体系和治理能力现代化的重要政策工具。特别是党的十八大以来，国家更多地关注到行政区划的重要性。党的十八届三中全会，将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动，对行政区划工作提出了更高的新要求。2014年2月，习近平在北京市考察工作时指出，行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒，行政区划本身也是一种重要资源，用得好是推动区域协同发展的更大优势，用不好则可能成为发展的掣肘;要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做[23]。由此可见，行政区划已成为习近平治国理政思想的重要组成部分。2019年1月1日实施的《行政区划管理条例》（中华人民共和国国务院令第704号），首次通过系统立法的方式把行政区划工作纳入规范化轨道。党的十九届四中全会进一步指出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，则更直接地对区域一体化中的行政区划研究提出了新要求。

区域一体化的研究和实践中，对于行政区划这一治理政策工具而言，存在理论分析上的“政区失灵”和政策实践中的“政区有效”之间的显著张力，如何弥合这一张力，是本文拟破解的核心问题。要解释这一问题，逻辑上有两条路径：

其一，从政区理论的辨析出发，解释区域治理相关理论为何出现“去政区化”“逆政区化”“弱政区化”的倾向，为政区逻辑在区域一体化研究中的重要性进行“正本清源”，而这一过程的关键则是对政区概念中“狭义的区划调整理解”的超越，行政区划调整只是“跨越卡夫丁大峡谷”的一瞬间，然而在这一瞬间的背后，包括政区要素静态运行中的职能发挥、蕴含类似区划调整相同政策目标的准行政区划调整、区划调整中充分加入专家论证和公众参与，以及指导这一系列调整的制度安排等，也应一并纳入政区分析的框架，而分析框架的扩展过程正是治理理念在刚性的、单一的行政区划概念中的强化，因此，我们将这一过程概括为“政区治理化”。

其二，从区域一体化实践中的政区政策供给的目标导向和动力机制出发，进一步论证政区治理逻辑在区域一体化中的必要性，特别是从传统推动空间要素一体化的空间逻辑扩展到更为重要的中央与地方关系、国际政治关系等政治逻辑，当区域一体化的内在目标推进到政治逻辑，则行政区划的出场及其制度效用就显示出更多的优势。进一步而言，政区内涵在经过第一条路径的辨析后，作为治理化后的政区政策工具，其更是可以成为推动区域一体化的核心政策工具，可以说在中国，区域一体化背后的实质是治理的政区化。

至此，本文的基本论点和分析理路得以确立，即理论目标是解释政区在区域治理理论中的“失灵”和区域治理实践中的“有效”，政策目标是论证我国区域一体化的一条独特路径是政区。而要完成这两个研究目标的核心在于从政区制度的供给和需求两端出发，一方面透析政区理论，超越传统行政区划调整的概念框架，另一方面透析区域一体化的更深层逻辑。

二、区域一体化中的政区制度供给创新：从政区调整到政区治理的超越

从全球城市化进程来看，当城镇化率跨越50%进入中后期阶段，城市的都市圈化、城市群化、连绵化、湾区化等城市区域一体化是必然趋势，而西方城市化先行国家在城市区域一体化阶段，都会突破单体政区去探索跨界治理的问题。面对行政区划对区域一体化的阻隔，一般有两种改革路径[24]：

一是进行“政区兼并”（annexation），即中心城市或城区在扩展建成区过程中将所涉地域的政区纳入统筹管理，甚至“兼并”政区而成立区域性政府，如英国伦敦的都市郡议会、大曼彻斯特大都市区政府、日本东京都政府、加拿大多伦多大都市政府、澳大利亚墨尔本大都市权力机关、美国波特兰大都市政府和我国北京、上海直辖市在1958年进行区划调整拓展城市规模等。据统计，美国在1950年到1990年的城市化拓展阶段，“所有城市中只有20%提高其密度，而许多其他城市都是插建和外围空间拓展同时进行”[25]。

二是进行“政区合并”（combination），即由于中心城区拥堵、犯罪、污染等“城市病”严重，而使得外围已城市化的郊区各政区相互合并成为新的城市中心，由此形成多中心的城市群或大都市圈治理格局，例如，美国大城市周边的“市县合并”;此外，在破解城市扩展造成的公共服务碎片化整合时，根据不同类型公共服务的服务圈范围进行功能整合，形成相互层叠嵌套的功能区划也属于这一类型，例如，美国的特别功能区等[26]。

不过，进入20世纪80年代，以政区兼并或合并为主的区域一体化方式，受到了法律障碍、党派之争、都市区经济和社会问题等因素的影响，各国大都市区政府出现了职能减少、机构削弱的衰退现象，例如英国政府在1986年宣布取消伦敦等6个大都市区政府（都市郡），恢复了“郡”建制。而我国学界，对于区域一体化中行政区划的批判及其相关概念和理论的提出，应该也是20世纪80年代后国际大都市区政府治理模式由高潮到衰退的新一轮区域治理实践的大背景所引致的。

大都市区政府组织模式的由盛而衰，也是行政区划政策工具有效性由强到弱的外在体现。由此，以政区“兼并”“合并”为路径的区域一体化治理方式成为诸多理论批判的对象。但是，这些理论对行政区划在区域一体化中的制度阻碍作用也是认同的，例如，区域行政理论就认为“由于区域经济发展的整体性存在被民族国家或一国内的行政区划肢解的可能性”[27]，只是，“区域治理”“区域公共管理”等理论是倡导通过非区划调整的协调、协作、协同来解决这一问题。这些理论普遍认为“解铃还须系铃人”的区划调整仅仅是“头痛医头脚痛医脚”的治标之策。从城市的动态扩展看，确实随着城市建成区的扩张，新的行政区划“边界”空间障碍又将产生，频繁不断的区划调整行为不仅难以根治区域一体化制度障碍（如政府职能转变仍不到位），而且会产生高额的区划调整成本（包括企业和居民频繁地更换各类证件、政府官员和机构等的社会整合），或因不规范操作导致不合理的调整结果，甚至出现“为换一个门把手而把整个房子拆了”的区划调整失误。

例如，上海中心城区在1990年代中期之前主要以近域切块为主的区划调整方式进行城市拓展，而这种模式在城市化进程中面临动辄调整、频次较多而增加行政成本的挑战[28]。以上海普陀区为例，新中国成立后，普陀区在1992年之前曾有六次拓区，包括1950年新泾、真如、闸北等区的吴淞江以北、中山北路以南地区划入，1956年真如、大场两区部分地区划入，1958年西郊区撤销的同时部分地区划入，1982年宝山县部分地区划入，1984年嘉定县真如镇及长征、桃浦两乡部分地区和宝山县彭浦乡部分地区划入，1992年长征、桃浦两乡全境划入[29]。从这一案例可以观察到，由于采取了政区兼并的方式来拓展中心城区，导致普陀区、嘉定县、宝山县面临着频繁的区划调整，且下辖的真如镇、长征乡、桃浦乡等基层政区也是分多次碎片化切块划入，这无疑增加了这一区域企业和居民的成本，政府管理也面临不断适应的挑战。

直到1990年代中期后施行郊区的整县改区，这一近域切块划入的城市化空间拓展模式才得以改善。

可见，区划调整在区域一体化中可能并不是最好的办法，学界因此也开始讨论在不调整区划的情况下，如何通过设计跨政区的合作、联动等机制而非区划调整来破解区域一体化中的跨界治理难题，包括签订各类行政协议、共同组织编制规划、召开各类联席会议、建立相应协调机构、互派政府工作人员等。例如，目前长三角区域一体化中的长三角区域合作办以及长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会，就是一种不打破行政区划界线但非常紧密地进行区域一体化治理的最新探索。另外，兴起于20世纪70年代末期的新区域主义还强调企业、社会组织、居民等社会力量和市场力量也应该参与到区域协商合作中来。