从“民呼政应”走向“未呼先应”

摘要：“民呼政应”是当前政民互动实践中的理想方式，主要指公民高程度参与、政府高程度回应有机结合的状态。“接诉即办”的北京模式是“民呼政应”的典型实践样态。高位推动下多维施压和赋权增能互嵌共生构成理解“民呼政应”缘何可能的分析框架。多维施压源自于市民反馈、上级点评、同级竞赛，赋权增能由“吹哨报到”与“社区动员”机制促成。但“民呼政应”仅是当前实践中的理想方式，并非完美无缺，其实践样态“接诉即办”还存在着行动滞后、充斥大量无理诉求、治理效能与资源投入不相匹配等问题。未来，应当致力于探寻从“民呼政应”到“未呼先应”的超越之道，构建“未诉先办”的新型实践样态，实现“接诉即办”的优化转型。

关键词：政民互动;“民呼政应”;“接诉即办”;“吹哨报到”;“未呼先应”;“未诉先办”

一、文献回顾与研究思路

政民互动形容政府与公民交互作用的形态，它是党委与政府坚持群众路线的内在要求和重要目标。关于政民互动的既有研究聚焦于网络空间，主要有三类。第一类研究是对网络参与情境下政民互动的模式进行划分，例如，翁士洪（2012）指出，中国网络参与下的政府决策回应模式可归纳为四种类型：一是网民参与、政府不予回应的鸵鸟模式;二是民意先发、政府被动回应的杜鹃模式;三是政府主动、民意部分参与的蜂王模式;四是政府主导、政民高度良性互动的鸳鸯模式[1]。2014年，他在另一篇文章中根据网民与政府的互动程度及其信息沟通方向，将网络参与下的政府决策回应模式分为六种类型：无互动模式、网民单向参与模式、被动回应模式、主动回应模式、政府单向动员模式、双向互动模式[2]。但上述类型划分存在判定标准模糊的问题。第二类研究重在描述公民参与和政府回应的基本概况和主要特征。孟天广等（2015）基于全国性网络问政平台，分析公民诉求的议题关注和时空特性，以及政府回应的议题选择和时空差异[3]。孙宗锋等（2019）基于青岛市市长信箱的大数据分析，对网络情境下公民诉求历时性变化趋势与公民情感，以及政府回应速度与回应针对性等进行研究[4]。郑石明等（2021）基于“领导留言板”数据，分析疫情期间网络公共舆论特征和政府回应特征，着重讨论政府回应的有效性和时效性等问题[5]。胡广伟等（2021）基于27个省和4个直辖市的政府领导电子信箱文本数据，对政民互动中公众诉求热点进行归纳，并对省际差异进行比对[6]。第三类研究以网络政民互动为自变量，探究它对其他变量的影响。沙勇忠等（2019）基于“问政泸州”的大数据，探究政民互动行为对网络问政效果的影响[7]。毛万磊等（2019）探究电子化政民互动对城市公众政府信任的影响机理[8]。

就政民互动类型而言，公民参与程度高低和政府回应程度高低的不同组合实际上构成了当前实践中政民互动的四种不同模式。本文聚焦于“民常呼政常应”这一现存理想模式，对它在社会治理实践中的样态——北京市“接诉即办”进行分析，突破政民互动现有研究聚焦于网络问政平台的局限，将研究视野扩大到热线问政领域。目前关于热线问政中政民互动的研究着重于公民参与和政府回应偏好的描述，如赵金旭等（2021）基于北京12345政务热线大数据，分析超大城市热线问政过程中市民诉求与政府回应的特征及其关系，重点描述市民诉求类型和时间周期性、政府回应时长和问题解决情况[9]。本研究则试图更进一步，以北京市“接诉即办”机制为例，对“民呼政应”模式的实现机理进行剖析，探究其缘何可能，而不仅仅停留在现象的描述上。

“接诉即办”工作机制是北京从2019年1月1日起依托12345市民服务热线建立的一套群众诉求响应机制，这是对“街乡吹哨、部门报到”的进一步深化和优化。“接诉即办”将全市338个街道乡镇纳入诉求直派体系，将点位清晰、职责明确的群众诉求直接派给街乡镇，显著提升了响应速度和解决力度，有力践行了“民有所呼，政有所应”的基本准则，堪称“民呼政应”的优良实践样态。目前，全国已有31个省（区、市）、333个城市开设12345政务热线，但运行效果参差不齐。在问题方面，具体体现为热线接通率和服务质量不高、工单办结率低、内部流程有待优化、督办协调力度较低等[10]。在2020年全国省（区、市）及地级市政务热线运行质量评估中，北京均位列第一。以“接诉即办”为实践样态的“民呼政应”缘何可能是值得探究的重要议题，但“民呼政应”仅是当前政民互动实践中存在的理想模式，本文试图将政府回应行为前置，探寻从“民呼政应”到“未呼先应”的超越之道，实现从“接诉即办”到“未诉先办”新型实践样态的转型。

二、当前政民互动实践中的理想方式：“民呼政应”

政民互动涉及公民参与和政府回应两个方面，二者之间的交互作用是核心。本文试图对政民互动模式进行更为生动的刻画和精细的分类，解决当前类型划分中存在的判定标准模糊等问题，拟从明晰公民参与程度和政府回应程度着手。

（一）当前政民互动实践中公民参与情形

公民参与可以理解为民众以影响政府和政府人员的选择或行动为直接目的而进行的活动[11]。传统公民参与普遍带有精英主义倾向，而新公民参与则扩大了参与主体的范围，将低收入阶层的公民纳入参与主体范畴[12]。在具体实践中，公民参与主体范围存在广泛与狭窄两种情形。参与主体的广泛性决定了参与主体能在多大程度上代表民众的利益诉求及公民诉求得到完整表达的可能性[13]。

在实践中，存在与谢尔·阿斯汀提出的“公民参与阶梯”相一致的公民参与阶段，分别为政府主导型参与阶段、象征型参与阶段、完全型参与阶段[14]。对应不同的参与阶梯和层次，公民参与所形成的诉求数量有所不同。在前两个阶段，政府是操控者，公民实际处于单向信息传递链的客体地位和被动的信息接收状态，公民主动提出诉求的机会和数量稀少有限。在完全型参与阶段，公民被赋予话语权，自主、充分地表达诉求才得以发生，促成数量庞大的公民诉求。

基于当前实践，我们根据参与主体范围大小和公民诉求数量多少的不同情形组合，将公民参与程度区分为高与低两种状态。我们认为，公民参与活动只有同时具备参与主体范围广泛且公民诉求数量庞大的特征才属于高程度参与，其中任一条件未得到满足就被划归为低程度参与。

（二）当前实践中政府回应情形

公民有序参与被视为治理的起点，社会治理体系的完善还需要公众诉求能够获得回应，被体制所吸纳与整合。回应作为责任性的一种体现，意味着政府对民众的要求迅速作出反应，并采取措施解决问题[15]。政府回应的特征应当包含时效性和有效性。从善治标准来看，回应性是不仅有回应，而且应当是“及时的”和“负责的”[16]。

关于“时效性”和“及时性”，各地对公共部门回应及时性作出了办理时限的差异化规定，办理时限因咨询和谏言类等事由相对简单的一般性留言，与情况复杂的申诉等留言有所不同。在当下现实情境中，政府对于公民诉求存在按期回应、逾期回应、不回应等情形，按期回应又分为快速和缓慢两类，逾期回应属于缓慢回应。对于快和慢的判定没有统一标准，需要视政民互动的具体渠道、问题解决的难易程度以及相应的制度规定来判定。

“有效性”和“负责性”旨在强调实质性回应而非象征性回应。在当前实践中，政府回应内容主要包括话语、行动和制度[17]。一般而言，话语和行动两种内容最为常见，制度回应因为在时间维度上具有明显的滞后性，很难找到与事件之间的因果关系，所以一般不作为研究对象[18]。行动回应指针对公众诉求，地方政府采取实质性措施去解决公共事件所暴露出的社会问题的回应方式。对于话语回应和行动回应，仅仅是话语上的回应不足以解决现实问题，或许只能起到安抚群众情绪和延缓社会舆论的效果，切实满足公民诉求需要话语和行动双管齐下。是否采取实际行动以解决问题是政府实质性回应和象征性回应的主要评判依据。

基于现实情况，本文根据回应速度和回应内容两个维度，将政府回应程度划分为高与低两种情况。我们认为，只有兼具快速回应和实质性回应的政府回应才能被认为是高程度回应，缺少其中一个条件即被界定为低程度回应。

（三）当前实践中政民互动的主要方式

根据当前政民互动实践中公民参与程度和政府回应程度的具体情况，可将政民互动方式划分为四种。

“民无呼政无应”是公民参与程度低、政府回应程度低的政民互动方式。在这种方式中，公民和政府都处于消极状态，公民很少或几乎不向政府提出诉求，对于小部分公民的偶发性诉求，政府无所回应、超期回应或敷衍式回应。这是政民双方几乎无互动的状态。

“民常呼政无应”是公民参与程度高、政府回应程度低的政民互动方式。在这种方式中，诉求表达主体广泛且诉求数量庞大，但政府避而不答或延迟、选择性、形式化应答，政民双方在态度和行为上的迥异直接导致互动无以为继，互动效率极其低下。

“民偶呼政有应”是公民参与程度低、政府回应程度高的政民互动方式。在这种方式中，公民仅是偶尔地、尝试性地表达诉求，政府被动地、机械式地进行回应。“偶呼有应”虽然能够实现呼与应，但在这一模式中，公民参与程度低，所提诉求数量并不多，且诉求主体仅限于一小部分人群，相对单一和固定，属于极为有限的政民互动。

“民常呼政常应”是公民参与程度高、政府回应程度亦高的政民互动方式。在这种方式中，公民自愿地、积极地、经常地表达诉求，政府主动地、乐意地、快速地进行有效回应。民众与政府之间形成常呼常应的良性互动关系，堪称充分、深入、有效的政民互动。在这一互动过程中，参与主体广泛、诉求数量巨大，与政府快速、切实回应相得益彰，公民对于自身参与效能的感知达到峰值。显然，“民常呼政常应”是当前政民互动实践中的理想方式，展现出积极、健康、和谐的政民关系。我们将其简称为“民呼政应”。

三、“民呼政应”的实践样态：“接诉即办”

“民呼政应”是对公民高程度参与、政府高程度回应的概括，北京市“接诉即办”是它的实现载体和现实样态。北京市自2019年1月1日起依托12345市民服务热线推动的“接诉即办”治理创新，较好地诠释了公民高程度参与、政府高程度回应的良性互动过程，不失为“民呼政应”的实践样态。“接诉即办”是指以12345市民服务热线为主渠道的群众诉求快速响应机制，将管辖权属清晰的群众诉求直派街乡镇，区政府同时接到派单，负责督办。街乡镇通过“街乡吹哨、部门报到”和社区动员等机制解决问题，考核以响应率、解决率、满意率为核心指标，推动各级党委政府对群众诉求“闻风而动、接诉即办”，快速响应、快速办理、快速反馈。“接诉即办”过程形象地呈现了公民参与和政府回应的无缝衔接，其有效运作的前提是“接诉”，即公民高程度参与;其核心是“即办”，即政府高程度回应。我们之所以将北京市“接诉即办”判定为“民呼政应”的实践样态，主要是因为它在公民参与方面兼具参与主体范围广泛、公民诉求数量庞大的特征，在政府回应方面兼有回应速度快、回应内容切实有效的特性（见表1）。此外，“民呼政应”中“民呼”和“政应”所指涉的具体内容非常丰富，民众可以自由地提出任何疑问、表达一切诉求、反映任一问题，政府进行回应。“接诉即办”恰好具备这一显著特征，它所受理的群众诉求范围同样十分广泛，大部分诉求都能通过12345热线和网络渠道进行反映，并得到受理和回应。这也是我们称“接诉即办”为“民呼政应”实践样态的重要依据之一。

（一）“民呼”的现实映射：“接诉即办”中公民高程度参与

“接诉即办”是以12345为主渠道的群众诉求快速响应机制，其他诉求受理渠道正在不断拓宽。目前已形成涵盖12345市民服务热线，“北京通”App，“北京12345”微信公众号、官方微博、政务头条号，首都之窗“12345网上接诉即办”等15个渠道的统一平台，构建了“热线+专线+网络”全方位接诉、应诉体系。公民可随时随地通过电话或网络渠道反映诉求，各类渠道对于公民来电和留言不设任何门槛，具有开放性和易进入性。不论性别、年龄、民族、信仰、文化程度、职业、家庭出身、收入水平、社会地位等因素，公民均可借助“接诉即办”的各类渠道进行诉求反映和意愿表达。由于电话和网络反映渠道触手可及，且具有便捷高效、成本低廉、双向互动等特点和优势，公民对此表现出极大的信赖与热爱。由此形成参与主体范围广泛、公民诉求数量庞大的高程度参与景象，是“民呼”的现实映射。