政府购买服务中混合制的表现形式及影响因素

摘 要：政府购买公共服务的合作机制往往表现为介于市场制和科层制间的混合制，并且可以大致区分为嵌入科层和科层嵌入两种类型。如何认识和理解这一现象？基于交易成本理论的分析框架，比较政府购买医疗保险服务的两个典型案例，发现在资产专用性、交易频率和不确定性较强，并且购买主体对项目可控的需求比较高的情况下，选择混合制具有较高的效率，也符合治理体系和治理能力现代化的方向。嵌入科层和科层嵌入的选择则主要受到交易不确定性的影响，公共服务规模越大、标准化程度越高、制度支持系统越完善，采取科层嵌入的可能性越大。从实践的角度看，科层嵌入的合作机制更具有推广价值，购买主体应设法提高交易内容的标准化程度，重视主体协同，发挥混合制的优势。

关键词：政府购买;混合制;嵌入科层;科层嵌入;交易成本

政府购买公共服务的实践已持续了二十余年，理论研究也积累了一定的成果，但关于充分竞争的想象和呼声依然存在。对于一次性、标准化程度高、市场发育充分的服务项目来说，市场制的确具有较高的效率。从实践中的情况来看，对于长期持续的服务项目来说，混合制是一种常见的形态，其中，根据市场制和科层制互嵌程度的差异，可以大致区分为嵌入科层和科层嵌入两种类型。从一般的常识来看，政府购买服务具有购买主体、购买内容、服务对象、资金来源等方面的特殊性，混合制有利于购买主体学习合作规律、规避风险、在达成预期目标同时维护稳定。交易成本理论主要解释了经济组织中混合制形成的原因，本文选取了政府购买医疗保险经办服务两个典型案例，基于交易成本理论分析了政府购买服务中混合制进而科层嵌入和嵌入科层两种机制的成因，以期在理论层面获得关于政府购买公共服务合作机制及其影响因素的一般知识，理解政府作为交易主体的情况下，影响组织边界和治理机制的主要因素;在实践应用层面提供政府购买公共服务过程管理的参照框架。

一、概念和分析框架

（一）概念

科层制、市场制和混合制都是资源配置方式。科层制的概念发端于马克斯·韦伯的官僚制组织理论，其核心特征是建立在职能分工基础上的命令服从等级关系，适用于政府和较大的企业中，不唯政府所独有[1]。与科层制相对应的概念是市场制，其核心特征是存在相对平等、自由竞争和交换的参与主体。科层制和市场制都存在相对失灵或不受欢迎的情况，比如有限理性和机会主义存在的情况下，在环境的不确定性和少数人条件下，市场可能会失灵[2]，当竞争性供给变得可行时，内部供应，作为一项公共政策问题，变得相对不受欢迎，因为它不倾向于成为最少成本模式，在此过程中可能要牺牲弹性，并且其他官僚式的障碍也许会增加[3]。

威廉姆森认为，在科层制与市场制两种资源配置方式之间，还存在大量混合的治理形式，即混合制。混合制“是指各种长期合同关系，这样的合同关系既保留了威权，又提供附加的为交易所特有的保护措施，从而与市场形成对照”[4]。“联系这些极端的模式来给混合模式（各种各样的长期缔约、互惠交易、管制、特许经营等）定位。显然，混合治理的新古典契约法既不同于市场的古典契约法，也不同于等级制的自制契约法，它比前者更有弹性，又比后者更符合法律规范。”[5]“混合制模式的特征是半强的激励，一种中等程度的行政管理手段，显示出两类调适都是半强的，并且是根据准法律主义的合同法运作的。与市场和层级制（这是相反的两极）相比较，混合制在所有五个属性方面都介于两种形式之间。”[6]这五个属性包括激励强度、行政控制、自发适应、协调适应以及合同法。当资产专用性和交易频率两者居中时，混合制更佳，如此可以较好地避免有限理性和机会主义带来的风险，而不确定性的增加或降低能使交易向某一方面转变[7]。总的来说，混合制的资源配置方式能够将集中决策与分散决策的优点结合起来，能够以比较弹性的方式调节主体行为，且协调成本与激励成本较低，适应具有风险和不确定性的环境。

政府购买公共服务中，混合制是普遍存在的现象，但是这种混合制并不是全然雷同的，存在偏向科层制和偏向市场制两种基本的形态，为了描述这两种资源配置方式，本文借用了“嵌入”这个经济社会学的基础概念。“嵌入”这个概念在波兰尼提出以后，得到了格兰诺维特和伊恩·麦克内尔等学者的进一步丰富和充实，一般是指经济活动嵌入于社会关系中，建立在关系契约的基础上，从而弥补不完全契约可能引起的交易成本和风险。本文中的“嵌入”是指政府购买服务中市场制和科层制不同程度的互嵌，根据偏向科层制和市场制两端的程度，可以区分为嵌入科层和科层嵌入两种基本类型。前者是指政府购买服务的合作机制嵌入到既有的科层管理机制中，具有较强的科层制特点，存在命令服从的等级关系;后者是指政府购买服务合作机制偏向市场制，购买主体和承接主体相对独立、开展伙伴式的合作关系，在市场为主的合作机制中嵌入科层制的元素，借助科层制的治理手段和方式维护交易的进行。这两者虽然都是混合制，但在构成要素和运行上呈现出较大的不同，可持续性和影响力也不尽相同。从实践中的情况看来，较之嵌入科层，科层嵌入更符合国家治理能力和治理体系现代化的发展方向，更有利于调动社会力量的积极性，有利于提高行政效益和社会效益。但是，在条件不具备的情况下，也不能强制要求使用科层嵌入而不是嵌入科层的方式，应根据具体的条件和影响因素，逐步创造条件向科层嵌入过渡。

（二）概念辨析

不少学者注意到了政府购买公共服务中科层制和市场制交织、政府和社会力量协同的现象，并使用了混合制、嵌入和网络化治理等概念进行了阐释，这些概念和本文所使用的概念有一定的相似之处，但也有不同，有的研究中关于嵌入的归因分析，是本文不完全认同的。

1.合同制和市场制

李珠认为，在中国政府组织层级控制力度较为强大的整体环境中，合同制的引入实际是将自身“嵌入”到庞大的科层制组织体系，在合同制与科层制的“互嵌”制度结构中，由于科层制对财政资源的控制，对生产方和需求方的中转，难以形成类似于西方制度背景下充分而迅速的需求回应机制[8]。娄成武等认为，合同制的购买应当按照市场机制运行，科层制威权体系会对这种结构下的政府购买行为产生一定的干扰，出现与规范的公共服务购买不相符的内部化现象[9]。李晨行等认为，在中国政府购买服务实践中，理想形态的市场购买较为罕见，而“科层为体、市场为用”的复合治理更为普遍，大致体现为紧密结构、松散结构和关系网络三种复合形态，并借用信息模糊的概念进行了解释[10]。

学者的研究注意到了科层制和合同制的互嵌，注意到了内部化现象，注意到了市场制和科层制的不纯粹，相关概括和解释有一定合理性，但是把这种互嵌归结为中国目前发展阶段出现的特殊情况，并把合同制理想化，既不符合历史和实践的逻辑，也忽视了既有的理论研究基础。本文立足现实，借鉴交易成本经济学理论对混合制的发生原理及其两种基本类型展开研究。

2.混合制

管兵提出了政府购买服务的三种治理模式：项目制、单位制和混合制。混合制的特点是：政府投入了大量的财政资源;购买社会组织服务的同时，也直接参与社区公共服务的提供，但参与程度很低;以专业项目制为主导的情况下，兼顾采用单位制的模式[11]。王清认为，政府部门和社会组织的信任程度成为影响政府发包的关键因素：高度信任推动项目制，中度信任导致混合制，低度信任出现常规制。混合制是指该部门既有部分业务采用项目制，又有一些业务保留常规制，是介于常规制和项目制之间的一种社会服务生产方式[12]。

这两位学者所讲的混合制治理模式主要是政府在提供公共服务时，混合采用不同的多种生产方式，本文中的混合制主要指政府购买公共服务时，与承接主体之间形成的，介于市场制和科层制之间的合作机制。

3.网络化治理

韩兆柱等认为，应构建网络治理模式，将社会资源、供需信息整合进政府、私人企业、社会组织等多元主体参与的供给网络中，通过提升政府的网络治理能力，进行以项目为基础的协同合作，构建常态化的网络治理机制和信息网络平台[13]。

政府购买服务的网络化治理受到了广泛的认可，不过，网络治理在政府购买服务中的有效性有待进一步验证和说明，本文从交易成本的角度证明了网络化治理的价值。

（三）分析框架

本文主要回答的问题是：政府购买服务过程中混合制及其两种表现形式嵌入科层和科层嵌入发生的原因。为此，选择了两项政府购买医保经办服务的案例来呈现和比较。宿迁政府购买医疗保险服务案例的合作机制属于嵌入科层，主体之间的合作有科层制纵向一体化倾向;上海政府购买医疗保险服务案例的合作机制属于科层嵌入，偏向市场制。基于理论解释和总结实践经验的需要，案例的梳理遵循了三个步骤：一是合作形成的条件，包括购买原因、交易内容和参与主体等;二是合作机制的构成和特点，主要指决策考核等协调控制机制;三是项目的绩效达成情况。

本文使用交易成本经济学的框架对照分析了两个案例在合作机制、影响因素及作用关系方面的异同。“交易成本经济学主张，描述交易的关键维度包括资产专用性、不确定性和频率。三者中，资产专用性是最重要最独特的。古典的市场契约让位于双边贸易（或者更一般地说，即组织的混合制），而随着资产专用性条件的增强，双边贸易让位于统一所有权。”[14]交易成本经济学将资产专用性主要分为六大类，包括场地、物质、人力、专用资产、品牌资本和临时专用性等[15];不确定性包括三个级别，分别是随状态而定的、信息不确定性和行为不确定性[16]。该框架应用到政府购买服务中，在操作指标和交易主体两方面有一定的特殊性，关于资产专用性，政府购买服务中主要涉及的是人力、场地、固定资产和信息专用性;关于不确定性，可以从交易内容、交易主体以及交易制度环境三个去把握;与经济组织之间的交易不同，政府购买服务的购买主体是政府，治理机制的选择权也主要在于购买主体，因此，相对于经济组织来说，政府购买主体对于影响交易成本三项因素的接受和需求程度也是重要的分析指标。

二、嵌入科层：宿迁市人力资源和社会保障局购买医疗保险非核心业务服务

（一）购买服务的原则和驱动因素

2016年，根据“总体安全、可控、操作性强”原则，宿迁市人力资源和社会保障局开始探索社保非核心业务服务外包的工作模式。模式的选择受上级部门驱动，主要是内在自发的需求。

1.上级政府的政策导向和本级政府“小政府、大社会”的执政理念。2014年以后，国务院和江苏省政府陆续出台了加快发展现代保险服务业的政策，根据2014年财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》，社会保险相关服务事项纳入政府购买服务指导性目录。宿迁市是1996年新设立的地级市，既有的政府机构比较少，编制比较少，奉行“增人不如减事”的治理理念。由养人办事向购买服务转变，可以提升社保业务的经办效率。2015年9月，宿迁市人社局印发了《关于做好政府购买基层人力资源和社会保障服务试点工作的通知》。

2.内在需求和约束促使寻求社会力量的合作。一是社保业务压力增大。宿迁市人社局下属的社会保险基金管理中心是五险合一的社保机构，仅有21名工作人员，随着社保体系不断健全、社保覆盖面持续扩大、经办业务增加、机构的服务压力日益增加，服务能力不足，核心业务的完成受到影响。二是激励手段有限。受绩效工资总量控制的影响，参公事业单位人员的管理和使用，既不能采用物质的激励来发放津贴补贴，惩罚手段也有限，员工长期加班加点工作不是长久之计。三是辅助资源有限。2016年公车改革后，医保业务外出调查时，经常不得不使用工作人员的私车，不利于工作开展。在这种情况下，购买商业保险公司的服务不仅可以借助专业精算优势，还可以借助企业在人、财、物管理方面的灵活性。四是前期政府购买服务尝试提供了经验和基础。2014年，宿迁市社保中心通过招标的方式，与中国人保财险公司合作，开展了大病医疗保险报销、监管、劳动能力鉴定等外包服务，取得了较好成效。

（二）交易内容及其特点

1.交易内容主要是涉及服务对象利益的非核心业务，不容差错。交易内容为社保中心的医保经办非核心、事务性业务，包括：意外伤害调查、工伤调查、医疗零星费用初审和信息录入以及未进行生存认证退休人员状况调查、冒领养老金人员调查、医保刷卡量较大人员调查等。

2.交易内容的专业性要求较高，同时市场发育不成熟，不确定性较强，需要购买主体加强过程管理。竞争性市场可以帮助政府定义产品，但是，当市场缺陷增加的时候，定义产品就会变得困难[17]。购买主体的负责人说，“虽然保险公司响应还可以，但仅限于这些公司，市场和社会还没做好承接准备”，“保险公司目前愿意出一定补贴，扩大影响，拓展民生服务，占有市场，但没有这方面的工作经验，没有体制机制的支持，没有足够数量的工作人员，专业性不强”。