数字政府治理的中国话语体系构建

摘 要：数字政府治理作为一种社会政治过程，在深层意义上强调了政府运行方式的变革，是国家治理场域的一种“宏大叙事”。数字政府治理的中国话语体系构建作为一种“元问题”层次的学术探索，兼具价值理性与工具理性层面的多维意义。基于“场域—逻辑—路径”的递进框架，对数字政府治理的中国话语体系构建进行前设性思考，可以发现：必须深度考量时间维度、空间维度与方向维度的“独特性”，内在遵循政治逻辑、科学逻辑与实践逻辑的“规定性”，全面提升理念性话语、制度性话语与方法论话语的“创新性”，推动新政治语境背景下社会话语权的生态再平衡，才能完成数字政府治理的中国话语体系构建。

关键词：数字政府;话语体系;政府变革;中国场域

党的十九大报告提出了关于建设“网络强国、数字中国、智慧社会”的战略部署，十九届四中全会作出了“推进数字政府建设”的重要决定，数字政府治理成为推动国家治理现代化的重要一环。十九届五中全会提出要“加强数字社会、数字政府建设”。随着政府治理数字化变革的持续推进，数字政府治理作为一种崭新的政治话语，已然成为国家治理现代化进程中的生动图景。目前学界对数字政府治理的研究范式开始从技术分析转向制度分析，研究内容逐步从概念体系转到治理实践，研究方法慢慢从个案解剖转为集成研究，数字政府治理研究取得了明显进展。然而，学界关于数字政府治理的学术话语存在明显的“类似本末倒置的现象”[1]，即过于注重数字政府治理应用的研究，忽视了关于其本质属性等“元问题”的分析，尤其是缺乏对数字政府治理中国话语体系构建的深入思考。法国哲学家保罗·利科（Paul Ricoeur）指出，话语是“事件”和“意义”的结合。数字政府治理话语既具有表达功能，也具有制度规范功能，是知识体系与价值规范体系的融合，兼具学术属性与意识形态属性。数字政府治理的中国话语体系作为国家治理场域的一种“宏大叙事”，必须有一种追求完整性和目的性的叙述方式，“体现出总体性、宏观性、共识性、普遍性等独特的外在特征和精神内涵”[2]。本文基于“场域—逻辑—路径”的递进框架，从背景、要求与方式三个层面思考数字政府治理的中国话语体系构建问题，以期为中国政府治理变革阐释话语体系的充实与创新提供“另一视角”（alternative lenses）的探索。

一、数字政府治理话语体系构建的中国场域

美国学者罗德尼·本森（Rodney Benson）1999 年发表《比较语境中的场域理论：媒介研究的新范式》一文，将场域理论定义为话语体系研究的一种新范式，标志着话语体系研究的场域范式正式形成，“场域”与“话语”的双重互动建构关系得以明确[3]。皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）将“场域”（field）定义为“位置间客观关系的一个网络或一个形构，这些位置是经过客观限定的”[4]。“场域”不是简单的地理空间，而是具有自身“性情倾向系统”的社会空间，这种“性情倾向系统”具有历史性、开放性和能动性[5]。政府的每一次变革，治理的每一个行动，都会被“场域”所影响。当前中国的政府治理的数字化变革有着与西方国家完全不同的“场域”。因此必须考量中国“场域”的独特性，才能厘清数字政府治理的中国话语体系构建的基本背景。

（一）在时间维度上，数字政府治理话语的中国“场域”独特性体现为治理现代化与治理后现代化的共在

大数据、高速计算、人工智能、物联网、区块链等先进数字技术快速发展，渗入社会系统的每一个角落，对社会运行产生了深刻的影响，将社会发展的每一个环节都打上了“数字化”的烙印。由于技术载体的快速发展，社会成员之间的互动行为被完全重构。在西方发达国家，这种重构反映出的是一种社会结构“自反”（self reflection）式的自我消解与自我重组，也就是说，“数字化”作为一种现代化的方式，引发了社会的现代性危机，这种危机体现为“能动作用不断从结构中解脱出来”[6]，推动西方社会进入风险社会。“只有在现代性被彻底超越时才能被消除，后现代化便是超越现代性的行动。”[7]源于对以官僚制为基础的行政理论的反思，数字政府治理作为一种“后现代”的社会治理方式在西方兴起。数字治理理论（Digital Governance Theory）认为，新公共管理已经终结，数字时代治理已经到来，必须在整体性治理理论基础上把数字化浪潮与民主、治理与善治相结合，必须在信息技术高速发展过程中实现政府部门、私营部门、公民社会三大主体相互适应、相互促进，从而实现公共治理模式变革以及公共行政范式的转移[8]。很显然，西方数字治理理论是基于公民权理论、组织人本主义、公民社会模型的一种后现代主义公共行政话语理论。中国发展阶段与西方不同，需要回应的治理问题也不同。乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）指出“中国的社会转型是‘压缩饼干’，以历史浓缩的形式，将社会转型中的各种问题呈现出来”[9]。现代的和后现代的问题共时性地交织在中国这样一个超大规模社会的现代化进程中[10]。一方面，当代中国的国家治理话语建构不能通过复活传统管理话语来解决，因为今天中国已经实现了对“前现代”的超越;另一方面，它也不是一个简单的发展“现代性”行政话语的问题，因为“后现代”已经与中国发展有了交织。置身中国情境，政府治理现代化仍然是尚未完成而又必须完成的改革任务，对于治理现代化的追求仍是当前中国政府治理的核心目标，各级政府都把实现政府治理的数字化转型当作推进国家治理现代化的基本手段。当然，“真正的解构只能在建构中完成，后现代化自在地具有建构的品格”[11]，我们必须同时还要迎接后现代化的发展，通过建构“后现代”的话语体系来实现对现代化时代危机的治理。区别于西方“后现代”的治理叙事，现代化与后现代化的共存是中国数字政府治理产生背景的典型特征。

（二）在空间维度上，数字政府治理话语的中国“场域”体现为治理中国化与治理全球化的一体

数字政府治理作为一种治理话语，是数字化时代国家治理问题上的知识创造，乃是地域性经验形成的学术自觉，必然内在地具有“空间性”。从布迪厄对“场域”的界定，可以看出“场域”是一个结构化空间，在“场域”空间内，行动者采取种种策略来保证或改善他们在“场域”中的位置。同时，不同“场域”之间具有竞争性，“场域的界限位于场域效果停止作用的地方”[12]。自人类步入近代以来，全球话语体系就一直为以欧美为代表的西方国家所主导，这种话语体系体现着强烈的“西方中心主义”色彩。在数字化治理时代，西方国家凭借其先发优势，总是意图通过互联网等现代传播载体，让西方话语体系产生放大作用，侵蚀非西方国家的治理“场域”，从而在“占有资本”的竞争中取得优势。场域的“空间性”背后是自主性、话语权与软实力的重大问题。基于“场域”的“空间性”，我们需要思考一个重大问题：在全球化语境中我们如何才能保持数字政府治理话语体系的自主性，从“被全球治理”转换为“全球治理”，从而实现“话语权”的回归。到目前为止，中国数字政府治理研究实际上还没有形成一种既定的研究范式，也还没有形成成熟的理论框架，更缺少具有自身特质的话语方式，仍然处于一种“未完成”状态。在国家治理现代化场域，完成数字政府治理话语体系构建，不但是“中国之治”的未来理想，更是“中国之治”的现实需要。“主体意识和全球视野并不是矛盾的，而是有机统一的。”[13]就此意义而言，治理中国化与治理全球化是数字政府治理的中国话语体系构建两条内在一致的路线。

（三）在方向维度上，数字政府治理话语的中国“场域”体现为治理精英化与治理民主化的交融

一切公共治理都无法绕开权力整合与利益表达之间张力与平衡的核心主题。布迪厄深刻地洞见，在西方发达国家，随着现代化过程中的“现代性”累积，必然地出现塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）提出的社会分化，即社会体系中会出现大量具有相对自主性的“小世界”。基于社会分化，现代国家的治理叙事出现两种主要的代表性话语，分别是治理精英化与治理民主化，两者有不同的理论主张、制度框架与行动伦理。在西方国家治理过程中，“精英斗争话语塑造了一个顶层环世界”，“而行动者网络话语则建构了一个底层环世界”。 [14]这两个完全不同的“小世界”缺乏交融，难以实现权力整合与利益表达之间的平衡，也造成了事实上西方治理精英化与治理民主化的双重空转。当前，中国的社会转型也带来了“场域”分化，对治理精英化与治理民主化有着双重的渴求：一方面，中国公共治理的“自上而下”的精英治理优势，乃是根基于几千年国家治理的历史传统，在国家治理现代化过程中必须坚持与延续这种“自上而下”的总体化治理活动;另一方面，当前中国公共治理中“自下而上”的利益诉求兴起，是改革开放尤其是21世纪以来现代社会场景必然产生的现象。21 世纪以来的中国公共治理，始终面对着“自上而下”的权力整合与“自下而上”的利益诉求之间的张力。数字治理从诞生开始，就与民主治理紧密联系在一起，成为“自下而上”的利益诉求的最有效方式，是一种“提高民主化程度的治理模式”[15]。同时，基于数字政府治理把整个社会运行纳入数字符码操纵的框架，让治理“更聪明一些、更智慧一些”，乃是精英化治理的一种彰显。对国家治理现代化场域中的公共权力而言，唯有在信息化、数字化与智能化的基础上，实现精英治理与民主治理的双重调适，推动传统官僚制与数字政府治理的互嵌发展，方能适应当前阶段的场景变革。区别于西方“民主化”的治理叙事，治理精英化与民主化的交融是中国数字政府治理话语诞生与发展的社会场景。

二、数字政府治理中国话语体系构建的逻辑遵循

制度与技术是社会运行的两个结构性要素，二者之间需要不断调适，最终实现双方的深层耦合。全球科技创新已经进入空前活跃期，第四次工业革命正在以指数级而非线性速度深入展开，大数据、人工智能、移动互联网、云计算、区块链、量子通信等前沿技术对国家治理已经产生深远影响，同时也必然给国家治理带来巨大的挑战，新技术革命和国家治理的双向互动成为了中心话题[16]。推动数字治理由技术应用问题升华为理论范式建构问题，形成“数字时代的治理理论”，率先在西方国家取得进展。帕特里克·邓利维（Patrick Dunleavy）于2006年在曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）、佩里·希克斯（Perri Six）等人论述的基础上系统阐述了数字治理理论，开创了数字治理的西方话语。话语作为复数的“术语”，其含义为“将政治思想和政治行动导入特定方向的制度化的意义结构”，影响着论证的提出和观念的呈现[17]。基于“场域”差异与“话语”竞争，当前需要在对西方数字治理理论进行“价值性批判”与“技术性通约”的双重叙事基础上，推动数字政府治理的中国话语体系构建。数字政府治理的中国话语体系构建并不是一种单纯技术层面的学术探索。作为一种当代中国的政治话语重塑，应该遵循国家治理“场域”的政治性规定、科学性规定与现实性规定。

（一）数字政府治理的中国话语体系构建需要遵循政治逻辑

米歇尔·福柯（Michel Foucault）鲜明地指出，“现代知识的建构过程表现了特定社会制度中掌握特权的阶层的特殊需要”[18]。数字政府治理话语作为一种宏观层面塑造知识图景的政治话语，绝不仅仅是一种技术层面的表达，而是必然具有为政治权力服务的“意义”，也就是说数字政府治理话语天然有着意识形态的特质。基于这种政治逻辑，数字政府治理的中国话语体系构建需要符合三重规定性。政治逻辑的第一重规定性是“政党性”。习近平总书记提出：“在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节。”[19]党的十九大报告指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导;党的十九届四中全会提出，党的领导制度是社会主义的根本制度。构建中国特色数字治理话语体系要坚持从中国的实际出发，简单移植以“去国家化”“去政党化”为主旨的西方治理理论是行不通的。在当前国家治理现代化场域，必须把这种“政党性”要求贯彻到对数字政府治理的科学预见、社会批判和话语重构中，要重点聚焦中国共产党在数字政府治理话语体系中的核心地位，推动数字政府治理的“再中心化”，将数字政府治理话语体系作为中国特色社会主义话语体系的组成部分。政治逻辑的第二重规定性为“人民性”。与西方数字治理中“以公民为中心”话语有差异，中国语境下数字政府治理遵循“以人民为中心”的建构理念。“以公民为中心”作为一套来自西方的学界主流话语，秉持了“西方中心主义”的立场，内置了西方的“个人主义”的理论假设，主张了“多党政治”的制度框架，宣扬了去中心主义（Decentralization）、虚无主义（Nihilism）、消费主义（Consumerism）、市场万能主义（The theory of market omnipotence）等神话，“绵延”“弥散”着西方的意识形态。中国特色社会主义制度的建立与运行，中国社会建设“人民社会”目标的确定，实现了对西方“公民社会”的价值超越。从根本上讲，中国特色数字政府治理话语体系的构建，必须立足于人民的需要，发展人民的利益。“人民社会”的数字政府治理，乃是政府借助大数据与扁平化的信息网络，消解行政壁垒，方便人民更好地利益表达与利益协调，使“稀缺的公共服务资源由行政空间非均衡配置转向信息空间一体化、均衡化与共享化”[20]，使全体人民最大限度地享受生产力发展的成果。因此，只有坚持“以人民为中心”，以“人民性”为主导，数字政府治理才能“真正成为一个彼此商榷的价值建构方式与平等对话的话语生成场域”[21]。政治逻辑的第三重规定性为“国家性”。尽管数字空间无边界，存在着一定的“超国家性”，但是数字政府治理存在着清晰的主权边界，有着毋庸置疑的“国家性”。在当今世界，制度竞争与国家博弈日益激烈，数字政府治理应遵循安全与发展并重的原则，最终成为国家治理话语体系的重要板块与核心内容。数字政府治理话语体系的探讨必须走出具体的“语言”，在国家治理场域内完整地理解其“所指”与“能指”，推动国家治理哲学、国家治理体制、国家治理机制与国家治理技术的互动、协调与交汇，推动数字政府对“反治理”的“再治理”。