跨域治理智能化：信息技术赋能区域环境治理的秩序重构与风险规避研究

摘要：跨域合作是实现城市群环境有效治理和城市高质量发展的基本路径。近年来，针对跨域环境治理问题，国家在京津冀、长三角、珠三角等城市群展开了有益探索，并取得了一定成效。然而，受观念动机分异、制度规则约束、合作机制缺失、协调机制不畅、监督机制不灵及考核机制僵化等诸多因素影响，跨域治理的成效尚未充分彰显。随着大数据、人工智能等技术在政府治理场域不断地迭代、应用与创新，研究通过构建“技术—制度—价值”三位一体的协同智治整合框架，重构城市群环境跨域治理的秩序和运行机制，探讨智能时代环境跨域治理的协同推进逻辑，规避已有单一制度性框架带来的风险，探究完善政府间实现环境问题跨域治理的长效机制，就尤为重要。

关键词：跨域治理；技术赋能；环境问题；秩序重构

一、背景与问题提出

环境问题具有显著的跨区域特性，涉及众多责任主体。尽管中央与地方政府在环境治理领域积极探索，推行了“京津冀大气污染联防联控与应急联动机制”“河湖长制”“生态补偿机制”等一系列举措，运用这些制度与机制解决环境问题在短期内取得了一定成效。然而，受人才、资金等资源以及技术水平的限制，面对日益复杂的跨域环境问题，各方往往力不从心。加之跨域环境治理本身的复杂性和外部性，地方政府之间的相互依赖程度日益加深，致使传统科层制理论下形成的“封闭性”治理模式以及新公共管理理论所倡导的“竞争性”治理模式的合理性和有效性都大幅降低。因此，迫切需要探索一种更为合理高效的跨域环境治理模式。

以人工智能、大数据和区块链等为代表的新兴技术，凭借其能够突破科层制束缚以及组织边界壁垒的天然特性，为解决跨域环境治理难题带来了新契机。2016年颁布的《生态环境大数据建设总体方案》首次明确了大数据在环境治理中的关键作用。《2018—2020年生态环境信息化建设方案》提出构建生态环境大数据、大平台、大系统，以推动生态环境信息的共享与整合。2019年，习近平总书记强调，“要探索利用区块链数据共享模式，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用”，进而提升治理效能。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步指出，要大力推动数字政府建设，提升政府治理的精细化和智能化水平。

然而，如何运用现代信息技术打破传统科层制下跨域环境治理中责任界定模糊、合作意识淡薄、协调机制不畅、信息共享不充分等困境，依旧是当前我国环境治理面临的重大挑战。基于此，本文通过深入分析我国当前跨域环境治理的实践情况，构建了“技术—制度—价值”三位一体的整合型治理框架，旨在重塑城市跨域环境治理的秩序与机制，探究智能时代跨域环境治理的协同推进逻辑，规避现有单一制度框架所存在的困境与风险，完善地方政府跨域环境治理的长效机制。

二、已有研究的推进路径与本研究的着力点

近年来，针对“跨域环境治理”这一极为复杂的公共事务治理，学者们主要从以下三个方面展开了卓有成效的探索与研究。

一是从制度层面探索跨域治理的生成机制与行为过程。跨域治理本质上是一种多元治理模式，是治理理论在实践中的延伸与拓展。现有研究大多从制度主义视角出发，探究跨域治理的生成逻辑，强调跨域治理的非自主性。与之相对的是，另一种视角着重关注跨域治理过程中各方主体的互动逻辑以及制度结构的稳定性，聚焦自主治理的过程逻辑以及多中心治理体制机制的构建。熊烨从跨域治理理论视角指出，当前跨域治理呈现出三个方向：以行政手段为主的“传统区域主义”、以市场机制为手段的“公共选择理论”以及以综合性网络合作体系为特征的“新区域主义”。从跨域治理的产生机制和实践逻辑来看，跨域治理需要地方政府组织开展有效的横向协作才能实现，但在实践中，由于缺乏横向合作的法律法规，已有的府际协议也缺乏法律约束力和公信力，致使跨域政府之间摩擦不断，利益纠纷频发。同时，在市场主导型空间生产失灵的情况下，市场激励的利益协同失效，导致协同治理跨界污染的动力不足。有学者通过对中国流域治理的研究指出，条块分割、沟通协调不足、利益分配不均导致推诿扯皮、各自为政的现象较为突出，这尤其体现在行政管辖权分离以及整体性保护的分割问题上。从实践情况来看，目前比较典型的三大城市群的环境治理基本以中央高位推动（国家层面）为主，较少运用市场化手段，城市群跨域治理面临着搭便车行为、机会主义等集体行动困境。由于跨域环境治理的外部性和行政的自主性特征，跨域治理的交易成本和合作风险较大，导致跨域治理动力不足。

二是从技术层面探讨跨域治理的可能性。随着信息技术在政治、经济、社会等领域的广泛应用，人口、数据、信息和资源等要素资源的跨界流动日益频繁和密切，原有的相对封闭的域内治理已经出现了明显的外溢性。为避免产生负外部性并实现多方利益的保护，在公共事务治理的实践中，经过长期博弈，各方治理主体逐渐趋向于理性选择，走向合作，开展跨域治理，进而实现帕累托改进。然而，新兴技术如何应用于公共事务治理仍处于摸索和尝试阶段。例如，有学者将大数据的概念和方法延伸到环境领域，通过对环境大数据进行概念化解读，并设想其场景运用，发现其在环境规划编制、污染源生命周期管理、环境应急及公众参与等方面都能发挥重要作用。有学者研究发现，黄河流域的治理存在“数据烟囱”丛生、“数据孤岛”现象严重的问题，这严重影响了治理成效。除大数据外，区块链技术所具有的去中心化、去信任化、精准化特征，为传播现代公共事务“合作化”治理理念、推进公共管理组织结构“扁平化”、实现公共事务管理“精细化”提供了有效的技术支撑。因此，我们应利用区块链技术，构建多中心、网络化、层次化的治理结构，特别是在跨域环境治理领域，可借助区块链等智能技术，建立全域化环境信息系统，搭建协商化合作组织平台，形成数字化的跨域环境协同治理新模式。然而，一项针对“互联网+治水”的研究指出，技术嵌入协同治水存在限度，需要清晰认识技术嵌入治理框架、赋能组织模式创新的边界，才能有效推动技术治理与制度创新的互构发展。诚然，技术固然是组织变革的催化剂，也能够赋能制度创新，但是技术嵌入和适配性是有条件的，会受到环境、场域、对象、组织结构等诸多因素的影响。而且，就目前而言，技术在大部分时候依然承担着“工具性”角色，在复杂多变的跨域治理实践中，如何合理利用技术，而非过度依赖它，仍需深入摸索和思考。

三是对跨域治理的价值与效果的研究。一方面，学者们对近年来实践中的跨域治理政策与执行效果予以肯定。有学者认为，京津冀环境协同发展是国家重大发展战略之一，历经九年实践，已形成高效有序的治理体系、多中心网络形态的治理结构以及灵活动态的治理机制，为跨域治理积累了丰富的实践经验。另一方面，学者们针对当前跨域治理领域存在的问题和困境展开反思。例如，有学者同样以京津冀大气污染跨域协同治理实践为例，从协同的结构、过程和效果等方面进行全面分析，发现京津冀大气污染跨域治理机制是有效的，但也是有条件的，本质上是一种应急式的“任务驱动型”协同模式，且治理效果主要体现在重大活动举办期间。环境问题的复杂性决定了仅靠单一主体无法完成治理任务，这就需要各方主体进行责任分担和协作治理。一项关于跨域水污染协同治理的研究表明，由于受行政区划的束缚、经济发展的不均衡以及水域存在海陆分割的特点，跨域治理存在短期效应及区域间协调困难等问题。协同治理效果无法有效发挥的一个重要原因是法律制度体系不够完善，导致治理的价值未能真正体现。因此，有学者指出，在环境治理领域应构建“中央统筹立法—地方协同立法—地方共同立法—地方特色立法”等具有层次性、立体式的制度创新方式。以“河长制”等为代表的一批跨域治理政策在全国的复制和推广，在一定程度上表明这些制度创新是跨域环境治理的可行模式。然而，一项基于国控监测点水污染数据和手工整理的河长制演进数据的实证分析发现，采用“河长制”取得了初步的水污染治理效果，但并未显著降低水中污染物含量，这可能揭示了地方政府治标不治本的粉饰性治污行为。作者认为，若要取得更好的治理效益和价值，需深入完善治理目标、问责机制，并引进专业的第三方机构进行监督。

综上，从学术界的研究视角来看，在探索跨域问题治理的进程中，大部分研究聚焦于如何运用“协同”的治理方式，主张通过沟通交流、合作互动、建立伙伴关系以及确定共同目标等手段实现联合治理。从实践层面而言，政府部门似乎更倾向于采取高位推动的“央地”、“区域”及“属地”性的“联盟”治理方式来寻求跨域治理问题的解决方案。诚然，无论采用何种治理模式，本质上都是技术治理在实践中的具体呈现，从“权力技术”“行政技术”到“信息技术”，每一种技术都能够适配不同的治理场域。然而，对“跨域”的治理，由于其治理对象的复杂性、治理层次的非自主性以及治理效果的外溢性，导致跨域治理的效果出现诸如短期效应、“碎片化”、科层制弊端及负外部性等问题。第四次工业革命的浪潮汹涌而至，这促使我们必须在全面反思当前环境跨域治理实践模式的适配性及其深层次困境的基础上，重新思考智能社会背景下跨域治理模式的选择问题。

三、跨域环境治理实践样态与当前困境：基于跨域环境治理政策演进的视角

跨域治理的复杂性已受到学界和政府的密切关注。总体而言，我国对跨域问题的研究起步相对较晚。最早在改革开放之后，随着经济的快速发展，人口、交通、教育等领域的跨域问题日益凸显，学界才开始关注这类突破行政区划边界的问题，例如户籍改革中的“二元化问题”、交通治理中的“断头路”等。随后，由于社会经济竞争压力持续增大以及资源利益分配不均，引发了诸如大气污染、河流污染、环境保护等跨越单一行政主体的问题，这些问题频繁见诸报端，环境跨域治理问题也由此逐渐进入决策者和学者的视野。

（一）第一阶段：以“行政命令”为核心的政府间合作治理模式及其困境（2003—2010年）

自2000年起，在各类环境污染纠纷中，因跨界河流水污染引发的事件频繁发生，其中影响较大的有淮河流域苏鲁边界污染问题、太湖流域江浙边界污染问题等。特别是“松花江污染”事件发生后，中国政府对新时期环境保护工作思路进行了重大调整，提出要实现环保工作的“三个历史性转变”：从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；从主要依靠行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。地方政府开始寻求环境跨域治理的合作，并形成了一定机制。例如，2003年11月，海河流域内的津、京、冀、晋、鲁、豫、内蒙古、辽八个省（区、市）的水利厅在天津共同签署了《海河流域水协作宣言》，提出要建立海河流域水生态环境保障体系。2003年12月，黑、吉、辽和内蒙古四省（区）决定联手治理“松花江—辽河”流域环境污染，解决跨省（区）水污染问题。2004年6月，沪、苏、浙三地发出《长江三角洲区域环境合作倡议书》，提出利用市场化手段改善管理模式，探索跨区域环境合作治理范例。2004年7月，泛珠江三角洲区域的“9+2”政府框架协议为泛珠江三角洲区域环境保护合作奠定了基础。一年后，由广东省牵头，在前述协议基础上，又进一步制定了《泛珠三角区域环境保护专项规划（2005—2010年）》，进一步明确了各方合作主体的责任和协调机制。2009年4月，上海、江苏和浙江召开联席会议，生态环境保护协作正式启动，三方明确了各自的责任和义务，分别在区域大气污染防控、区域环境监管联动机制及区域环境经济政策三方面展开合作。

从实践效果来看，这些合作存在诸多问题。大多数共识主要靠高层纵向推动，依赖领导人的判断与承诺维系，缺乏法律效力，治理稳定性不足；合作行动制度化程度低，多停留在会议召开、双方磋商、文件传递等形式层面。各参与主体在经济社会发展水平上存在差异，自身资源禀赋各异，且对环境目标的约束力不强，这致使在合作过程中协调机制匮乏，各主体竞合意识淡薄。此外，这一时期的多数合作仅停留在梳理合作关系、拟定合作框架以及确认合作目标阶段，甚至未针对特定问题成立专门的办事机构以解决相关问题。

（二）第二阶段：以“协同治理”为核心的联防联控网络治理模式及其困境（2011—2016年）

显而易见，在上述中央政府主导型的环境治理模式下，尽管部分地区的政府及群众已意识到环境问题的重要性并采取了一些措施，部分地区的环境也得到了一定程度的改善；但总体而言，“这些局部的改善同环境整体恶化相比微不足道，保护环境的努力远远跟不上环境的不断破坏，无法遏制其他环境指标的进一步恶化”。显然，政府也察觉到不断恶化的环境给国家经济社会发展带来的严重危害。2012年，党的十八大首次将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，正式开启了环境保护与治理的新时代。