条块协同与政村互嵌：政府治理与村民自治的衔接

摘要：政府治理与村民自治的衔接要求重视治理结构的复杂性及治理效应问题，其价值目标是激活治理主体的参与活力，实现“政村互嵌”，提升治理效能。通过政治势能和责任政治等体制要素形塑治理合法性逻辑起点，借此建构新型分析框架，研究条块关系如何调整以适应资源下沉背景下的乡村治理，实现国家治理与乡村自治的有效衔接。聚焦精准扶贫和乡村振兴工作，通过对两省乡镇的治理案例进行研究发现，在“政村互嵌”治理体制下，基层条块关系呈现出从“条块分割”向“条块协同”的转变。其中，党的领导制度优势在调整、重塑基层条块关系中发挥关键性作用，并在乡村治理呈现出的“下沉—吸纳”新特征影响下，形成新型基层条块协同治理机制，提升了治理效能。但受问责机制和激励机制影响，治理中的“棘轮效应”会阻碍条块协作，且资源透支不利于治理长效化，如何转变这种行为倾向是乡村常规化治理需要进一步思考的新问题。

关键词：政村互嵌；基层条块关系；政治势能；棘轮效应；治理效能

一、问题提出与文献综述

“中国式现代化”是贯穿党的二十届三中全会公报的关键词，其内涵包括中国式社会治理现代化。作为国家治理体系的重要组成部分，基层治理体系与治理能力的现代化该如何实现，成为国家与学界都极为关注的问题，对此需要考虑现行的国家治理体制与村民自治制度的衔接问题及产生的治理效应。从法理上讲，纵向政府间的领导与被领导关系止步于乡镇政府一级，在乡镇以下实行村民自治。但对于政权建设、乡村发展而言，政府针对基层事务的政策与资源必须直达乡村及民众，因此如何实现国家治理与乡村自治的有效衔接，历来是地方治理体制中的核心问题。从历史经验来看，“皇权不下县”，乡村依赖乡绅自治的观点影响甚巨；但也有不少学者质疑这一看法，认为“乡绅自治”只是辅助皇权在基层进行统治的方式，古代王朝通过乡里制度直接或间接地控制乡村民户与地域、以最大程度地获取资源、建立并维护乡村社会秩序。乡政与村治间的关系几经变化，近年来，资源下乡带来国家资源和权力的下乡，有学者提出通过嵌入式自治，地方要求的自治自主发展与中央的协调指导作用可以很好地结合。国家通过“横向到边、纵向到底”的基层治理单元的划分，实现了“政权下乡”。

在上述政权关系背景下，如何构建中国基层治理体系呢？所谓“郡县治、天下安”，要实现有效的乡村治理，县、乡两级政府与村民自治有效衔接极为重要，也是政村关系最具体的体现。学界对政村关系的研究仍不多，主要有以下研究视角。

一是关于基层行政与村民自治关系及其变化的研究。学者认为，“去行政化”方面，村干部公职化易使乡村治理偏离基层民主理想。“半行政化”方面，项目制作为村级治理半行政化的促成机制，强化了村委会作为乡镇政府行政工具的性质。“复合二元结构”方面，行政化与自治是保持“国家—社会”适度张力的有效方式。另外，有学者认为，行政下沉与村民自治存在“共栖”关系，村级治理“行政化”背后是吸纳逻辑。

二是关于条块关系的研究。毛泽东在1956年用“条条”和“块块”代指中央部委和地方政府。此后，相关词汇逐渐出现在学术文献中。有学者以“条块并举”来概括当下基层政府的治理实践。从权力集中程度差异的角度出发，学者将条块关系分为条块分割型与条块结合型。条块矛盾及其行为逻辑方面，相关研究认为，“双重领导”体制下部门角度的“一刀切”、“轴心辐射式”的国家整合方式与“职责同构”长期存在等是条块矛盾产生的主要根源。另外，基层条块关系的“倒挂”及失调问题也会造成村级组织行政化，加剧条块矛盾。条块关系改革方面，相关研究认为，可通过构建简约高效的基层管理体制、“块块带着条条做”的模式及“条条调动块块”的进阶策略等促进条块互动。

近年来笔者在多省村庄调研中发现，乡村治理体现出的重要特点是行政下沉和行政吸纳，二者更是达成“政村互嵌”的重要治理方式。总体来看，学界关于乡村行政与自治关系的研究多集中在“行政化去留”的争论中，但缺乏从条块关系角度系统分析乡村治理实践中行政“下沉—吸纳”的实证研究。因此，本文的研究问题是：在资源反哺农村的时代，县乡两级政府会如何调适其与乡村的关系，也即基层条块关系会如何变化以形成新的政村关系，以及这种关系的调适会产生怎样的影响效应。为深入探讨上述问题，本文将结合多个案例探讨政府治理与村民自治衔接的动能与效能，即政府治理与村民自治的衔接是如何实现的，其复杂的治理体制、机制、路径分别是什么；从条块关系的角度切入，分析政村关系的新变化又会带来怎样的治理效应。

二、县乡村三级的“政村互嵌”及其“棘轮效应”：一个分析框架

（一）“政村互嵌”：政府与乡村关系的调适

“政村互嵌”有三重含义。一是乡村治理（村干部、村民行为）和国家政策意图的一致性，通过凝聚共识实现互嵌。二是国家和乡村具有自主性。有学者用“嵌入自主性”描述特定的国家与社会的互动关系并强调自主性，即国家保持自主性的同时，通过制度化渠道和社会网络构建的中介途径而与社会群体建立联系，实现嵌入。在中国，凭借制度优势凝聚力量，彰显出国家的自主性和凝聚力，且村民自治制度的相关规定也赋予了乡村的自主性。三是诠释体制框架下国家与乡村的互动作用。国家发挥政治势能和责任政治作用，以此建构价值和发挥效能。乡村社会占据地缘、文化等优势，通过汇聚社会力量形成强大的动能。在互嵌过程中，国家与社会的权力合法性、作用力进一步提高，政府和乡村关系更多地走向合作与协同（图1）。

1.治理情境：政治势能和责任政治

从嵌入型治理来看，重塑政府治理价值，充分发挥党的领导制度优势和关注乡土社会的治理需求，是政府治理与村民自治有效衔接的一个重要前提。因为“只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础，也只有根植于社会的政府绩效才能产生可持续提升的需要”。传统社会中，国家基础能力相对较弱，无法向乡村全面渗透。中国共产党成立以来，在革命、建设和改革进程中奠定了国家与社会的联动基础。以“国家—社会”视角来看，需要政治势能和责任政治等体制要素共同作用，塑造一个相对稳定有效的治理情境，提升治理合法性。

（1）政治势能。指公共政策发文的不同位阶所展示出的不同强弱的政治信号。其含义包括以下几点。一是“党的领导在场”。执行A类公共政策（紧急的专项治理任务）时，责任制发挥了重要作用，表现为以省、市、县、乡四级党委书记层层签订责任书的制度安排，将涉及“条条”和“块块”的治理任务逐级布置下去。对此，需要通过“党的领导在场”来产生凝聚力与合作共识，调和条块间的利益冲突。二是“构建权势”。成立“工作领导小组”整合治理事务，进一步发挥权势功能。三是“借势成事”。当特定的政治位阶、政治信号或政治表征进入到公共政策时，很快为地方官员所察觉和识别，推进政策变现过程。

（2）责任政治。对于基层治理而言，责任政治的融入有利于提高治理价值产出。责任政治一方面指不同主体之间将责任作为互动中秉持的价值与态度，另一方面责任作为政治中轴在于政治的运作需要依靠责任来实现。由于中国的政府结构具有多个层级，政府提供公共服务时需要进行政府间的横向、纵向合作及与公民的合作。因此，责任政治作为价值标准建构将党的领导和人民利益有机统一起来。在政治势能和责任政治共同作用下，国家政策意图下沉到乡村社会，推动治理实践。

2.治理效能导向的政村协同：行政下沉和行政吸纳

（1）政府职能与人员下乡的行政下沉。本文研究涉及的条块关系，主要指县级职能部门（条条）与乡镇政府（块块）的关系。目前乡村治理工作大多是通过集中式治理来完成，以“块”为主。近年来，中央政府积极推动乡村治理重心下移，推动各类资源向基层下沉。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》强调，要“推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层”；2021年的中央一号文件指出，要“选派优秀干部到乡村振兴一线岗位”。现阶段，国家治理任务主要借助基层治理的协同优势，采取行政下沉方式进入乡村，引导“块块”执行治理任务，如第一书记制度等。

（2）“问责—激励”双向互动的行政吸纳。行政吸纳在乡村治理中突出表现为村干部职业化的倾向。一是村干部报酬执行月薪制或年薪制，并由财政转移支付承担。目前村委会干部报酬执行年薪制，按月发放部分，剩余部分按年度考核绩效进行发放。一方面保障了村干部的收入，另一方面也在一定程度上通过健全制度把一些村干部当成乡镇政府的“编外人员”使用，加大了乡镇政府对村委会的管理力度。二是对村干部实施坐班和考勤相结合的管理制度，并纳入考核，村干部的报酬与绩效挂钩。三是考核与问责制。乡镇政府每年会对村委会履责情况及完成乡镇布置的工作任务情况进行考核。在新型压力型体制下，以目标管理责任制为主的问责机制塑造一种约束压力，也是驱动基层公务员、村干部履职尽责的重要手段。

3.治理效能导向的县乡条块关系调适

（1）条块协同的工作机制。党的二十大报告指出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，明确了治理机制的构建方向。条块协同的工作机制下沉到地方治理情境时，凭借基层独特的协同工作优势，大量地方创新在条块结构环境中产生。以扶贫为例，2014年以来的项目制治理中的条块关系被称为“任务推动型”的条块关系，即治理任务由顶层委托给“条条”，带动“块块”完成，但自治功能发挥上存在不足。因此，当资源从国家下沉到乡村，上层体制要件发挥作用和基层条块进行协同互动彰显必要。在条块关系结构中，条块在同级党委领导下工作，针对条块矛盾，一方面，通过党建引领“借势”带动“块块”联动；另一方面，通过党的领导带来的“声势”，以责任政治作用建构价值，调和利益冲突，促进政村协同。虽然基层治理结构具有复杂性，但是治理主体可通过责任价值的建构凝聚“行动共识”，即条块空间下的行动主体若积极利用条块结构优势并采取行动，便能突破“信息烟囱”，促成治理主体间协同，进而构建社会治理共同体机制。

（2）问责机制和激励机制的互动。问责机制和激励机制的互动回答了治理的驱动问题。省、市、县、乡镇被视为县域视角下基层治理的“块”上机构，为避免条块矛盾影响到治理资源供给，需要启动问责机制。除了考核与问责带来的压力驱动，也需要激励机制发挥作用。从激励方面来看，“晋升激励”与“财税激励”是压力型体制下的两种激励工具。压力驱动可能会触发行动者完成目标任务，但是竞争要素也是不可忽视的，需要借助竞争带来的压力推动条块展开行动。同时需要有相应的强激励机制匹配，方能实现体制内问责约束与激励的平衡。如晋升激励、专项奖励资金竞争性分配机制等，向下级“块块”之间释放竞争压力。基于激励驱动的“块块”便构成“利益共同体”，“政村互嵌”治理体制也要发挥作用，推动实现政村的协同。

（3）集中式治理与常规化治理手段的融合与转换。集中式治理时期，“协同”更多是一种紧急状态下的特殊情形，而非常规化治理的体制机制。从长远考虑，需要集中式治理与常规化治理手段的融合与转换，以适应治理的现实需要。围绕上述体制机制展开探讨，需要做好以下工作。第一，体制合法性的建构，任务前期（集中式治理）突出“势能”“政治动员”等；任务后期（常规化治理）强调“领导力”“领导责任”的下沉。第二，基层协同工作优势的拓展，任务前期强调“协同合力”，广泛动员；任务后期则强调“社会基础”，以促发“群众自治”。第三，通过问责机制和激励机制的创新驱动，带动基层干部积极作为。

（二）“政村互嵌”的“棘轮效应”：政村关系变化对治理效能的影响

县乡条块关系的协同，及乡镇政府通过“下沉—吸纳”形成基于治理效能导向的基层治理中的“政村互嵌”，它在提升治理效能的同时，也可能导致治理的“棘轮效应”。棘轮是种特殊的机械装置，具有工作时保持单向、只升不降的运转特点。杜森贝利从经济学入手，认为消费习惯方面存在“棘轮效应”，即消费者易随收入提高而增加消费，但难随收入降低而减少消费。治理语境下，“棘轮效应”体现为不可逆的制度安排及治理主体间的行为特征。

“政村互嵌”的治理体制下，干部下沉和行政吸纳同时存在，一方面，促成基层条块协同、提升了治理效能；另一方面，乡村治理产生了“棘轮效应”。此处“棘轮效应”含义包括以下几方面内容。第一，压力方面，凝聚“价值共识”是提升治理效能的重要前提。乡村治理需要“块块”之间建立共识、走向合作，但是在实践中“块块”易于通过博弈来消除自身风险。从压力传导路径看，乡镇政府及村级组织在权力链底端导致资源受限，而“下沉—吸纳”属性无形中增加了村干部的压力。第二，制度安排方面，乡镇政府对村的考核存在“棘轮配置”。当政策向下传达时，治理主体间易产生不相容的价值偏好，形成治理张力，表现为各层级的权力主客体对治理目标的理解偏差。由于政府间关系的权力依赖及中央控制合作决策过程的能力有限，“块块”间容易出现矛盾。第三，实践要求方面，受“棘轮配置”的影响赋予乡村治理更多有效需求，治理趋势方面体现为“只进不退”。随着“统筹推进乡村振兴与共同富裕”目标日益受到重视，上述要求愈加强化。倒退现象会影响乡村治理效能的提升。因此，需要依托“政村互嵌”治理体制发挥乡村治理的制度优势作用，不断提升治理效能。