党建何以引领基层治理效能提升

摘要：将基层党组织的制度优势转化为治理效能是深化新时代党建引领基层治理的重要战略部署。基于“政党—国家—社会”视角，建构“整合—回应—参与”的分析框架，对Ｈ村党建引领促进基层治理蝶变案例进行分析，进而透视党建引领基层治理的微观机制与动态互动逻辑。研究发现，H村党委通过价值整合和组织整合实现对社会成员的思想凝聚与政治关系再生产，从而型塑具有责任共识的有机体；党和政府通过话语回应和行动回应，及时高效地解决群众诉求，提升政治信任的黏合度；群众通过共谋、共建、共管、共评、共享使乡村治理的主体性得以彻底激活，形成具有长效且持续的集体行动源。最终，在党建引领下，政党、国家、社会的力量均得以调动和激活，共同促使基层治理效能的转变和提升。

关键词：党建引领；基层治理；治理效能；整合—回应—参与

中图分类号：D2   文献标识码：A   文章编号：1004-3160（2024）02-0020-12

一、问题的提出

2021年，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确强调坚持党对基层治理的全面领导，并进一步完善党全面领导基层治理制度。党的二十大报告进一步强调把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，确保我国社会主义现代化建设正确方向，确保拥有团结奋斗的强大政治凝聚力、发展自信心[1]26，并提出要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”[1]54，为新时代社会治理奠定了总基调。由此可见，党建引领已经成为强化党的执政合法性、破解社会治理难题的重要抓手。

但在实践中，党建引领基层治理相对忽视群众与其他社会主体的能动作用，处于党建与治理“两张皮”的形式化状态。其具体表现如下。一是有研究者认为党建制度的科学化必然能够化解基层治理中出现的形式化困境，但党建制度的规范化只是党建引领基层治理有效的必要非充分条件。二是有研究者未能意识到党建引领的核心不仅在于如何强化党的建设制度，还在于要促成党的建设更加适配基层治理。虽然党的制度优势与治理效能之间存在嵌构关系，但政党自身的优势并不会自动转化为治理效能，因此，要积极探索将党的制度优势转化为治理效能的中间机制。

党建引领基层治理是一个兼具理论与实践的问题，因此，围绕上述问题，结合经验证据与理论之间的对话，本文的核心目标在于探析政党通过何种途径引领基层社会治理，以促进社会治理效能的提升。换言之，探析党组织如何将自身的制度优势转换成治理效能，发挥作用的中间机制是什么。对此，通过对湖北Ｈ村治理过程的观察与前后对比，笔者试图还原湖北H村党建引领基层治理的全过程，进而揭示政党在治理基层的过程中践行群众路线的具体运作机制，从而展现基层治理中共建共治共享的治理新格局。

二、文献回顾与分析框架

（一）研究回顾

实践层面的先进性经验和普遍性难题，为学界探讨如何更好地提升基层治理效能提供了方向指引，并形成了三种主流的解释路径。

其一，“嵌入式”引领。强调党组织结构以及党员个人对其他领域的嵌入与结合，促进党建与社会治理的契合，从而更好发挥党建引领作用。嵌入性引领主要通过两种方式发挥其作用。一是组织结构及其党员个人嵌入。政党对国家和社会的嵌入包括政治嵌入、文化嵌入、社会嵌入三个维度[2]。从第一书记嵌入乡村治理的正向建构来看，驻村干部通过角色、关系和情感嵌入等方式将党组织的优势与乡村治理深度融合，达到乡村的“善治”目的，促进乡村振兴的实现[3]。二是价值理念的嵌入。通过价值理念的嵌入，政党的意志得以在嵌入机体中被认可、被贯彻，从而有效维护执政党的执政地位[4]。

其二，“整合式”引领。整合式引领强调党组织利用其在社会治理中的主体地位，发挥政治、组织、权威等方面的优势，对基层治理中各类要素进行整合，提升基层治理的协同性和有效性。从整合主体来看，党组织通过组织下沉精英党员、吸纳乡贤成为党员积极分子考察人选等方式，实现党组织自身力量的整合[5]。从整合内容来看，党组织通过权威性优势的发挥，对社会多元利益进行整合和引导，将政党意志向乡村社会进一步延伸和渗透，通过价值整合实现话语功能的转换[6]，最终形成“政党整合型社会治理”范式[7]。

其三，“塑造式”引领。塑造式引领强调党建对社会治理要素的改造和重塑，从而实现治理体系和治理流程的优化。在我国探索社会治理现代化的实践中，各地深化基层党建创新，形成了以体系重塑、平台再造、方法变革等为重点突破口和核心构成要件的系统化基层党建创新经验，这一经验可表述为“政党重塑基层”[8]。相关研究表明，塑造式引领运用“权力结构的一体化运作”“党建元素的标识性感召”“党群参与的人格化示范”三重权威塑造机制，催生社区居民的情感性政治认同[9]，使党建成为转型期国家与社会互动的“黏合剂”。

但综合来看，无论是“嵌入式”“整合式”抑或“塑造式”，均无法全面呈现“政党—国家—社会”三者之间的复杂互动关系，亦无法回答党建引领如何增效、党建引领如何解决、忽视群众的自主性以及社会发育等问题，更多地呈现出一种自上而下的党建分析逻辑，应然性地解读党组织在社会治理中的重要意义，实然性地分析党建引领社会治理的体制机制。即其缺点是侧重“党建”和“引领”，忽视“基层”和“治理”，缺少对党建引领下其他社会主体的回应。

基于此，本文以“政党—国家—社会”为基本理论，建构“整合—回应—参与”的分析框架，揭示政党如何有效整合凝聚群众共识、回应群众需求、动员群众力量，使多元主体在地化适应基层社会治理需求，进而提高基层治理效能，真正实现基层的“共治”和“善治”。

（二）一个新的分析视角：“整合—回应—参与”

“政党—国家—社会”范式，强调政党作为政治行动者具备的政治能动性与政治自觉性，立基于宏观的视角解读社会治理的样态。但需要指出的是，在参与基层社会治理的过程中，三者如何有效发挥自身的作用，具体的运作途径和方式是什么，上述范式未能给出详细的解释。为此，需要从微观层面进一步剖析其复杂性、互动性的变化过程。对此，本文尝试构建“整合—回应—参与”的分析框架，试图还原党建引领基层治理实践的总体样态，详解其实践路径与运作逻辑。

其中，“整合”指向形成具有统一共识的责任有机体。在具体的治理实践中，政党通过制度资源赋予社会成员政治身份与合法性，并通过纵向延伸和横向统合，建立纵横交错的基层社会组织网络。“回应”指向以人民为中心的服务宗旨，致力于提升群众对党和政府的信任度，提高群众对党和政府提供的各种服务的满意程度和认可程度。党和政府通过回应社会需求，建设服务型政党和政府，吸收与继承马克思主义政党的先进性和优良传统，通过话语性回应、行动性回应等方式多维度深化回应效果。“参与”指向群众的自治程度。党和政府回应，既体现了一种权力关系，也反映了一种价值理念，直接影响公众的参与体验，公众的积极参与是对党和政府的积极响应。从公众参与理论来看，社会治理不在于政府的权威和命令，而在于多元协商的伙伴关系的建立，共同参与到公共事务的治理过程中来。在此基础上，总结出党建引领基层治理效能提升的内在机制与逻辑（见图1）。

三、案例资料：案例的选择与资料来源

Ｈ村地处湖北省Ｙ市C镇北大门，是最早的知青村，全村辖6个村民小组，共计659户2228人。该村曾因下水管道铺设不合规导致农户门前污水横流，但问题迟迟得不到解决，致使干群关系异常紧张，群众对干部的信任降入“冰点”。除此之外，还因多重历史遗留问题，干部与群众各自为政的现象较为突出，村民公共精神缺失，参与公共事务的积极性难以调动，是一个真正需要改造的村庄。

C镇党委立足于Ｈ村村民特性，坚持将党建引领作为改善干群关系、促进村民协作的总抓手，重点围绕加强党组织建设、推动集体经济发展和人居环境整治等工作，促进乡风文明的改善、民主自治活力的激发。总体上依循“强党建、促社建、聚邻里”治理理念，促使基层党建和社会治理的深度融合，最终在改善干群关系的同时，形成了多元协作、多方参与的新格局，短期内实现了乡村治理的有效蝶变。

“在此之前，我们从来没有想过要参与村庄公共事务，一般都是政府和村两委自己做，而且大部分都是做完以后我们才会知晓。但是现在，我们还是很愿意参与到人居环境改善等一些与我们自身息息相关的事情中来的。”（根据录音资料整理：村民LGQ20230223）。Ｈ村从公共精神缺失、干群关系紧张，到愿意积极主动参与到乡村人居环境整治等乡村治理过程中来的转变，可以理解为党建引领基层治理效能提升的成功典型经验。

本文选择Ｈ村作为考察案例样本，研究党建引领何以促进基层治理效能提升这一问题，主要基于以下考虑。一是案例的代表性。Ｈ村是一个典型的农业村，在华中地区，这样的村庄数不胜数，Ｈ村并无特别之处；但也正因为如此，更凸显其研究价值，正如吴毅所言：“大众化即是代表性，这是在从事农村调研时所应该具有的一个基本判断”[10]。二是案例的经验推广性。正是由于Ｈ村村情的大众化，对其经验的提炼和推广更具普适性。Ｈ村由“乱”到“治”的转变，为解决具有类似问题的其他村庄提供了可借鉴参考的经验，尤其是在改变以往“党员干部干、群众看”的工作做法上提供了现实参考。

本文的资料来源主要通过实地调研及深度访谈所得。笔者及其所在团队于2023年2月下旬进入Ｈ村进行调研，在调研过程中，通过访谈Ｈ村村民、村两委成员、驻点干部、乡镇相关人员等获得大量一手资料，并通过三角互证的方式，搜集了公开文本资料、政策文本、相关报道、党建活动资料、电子及纸质台账等多方数据信息，以此保证所获取信息的真实性和可靠性。

四、党建引领基层治理有效的实践机制：Ｈ村的经验

我国学者林尚立认为，社会主义国家执政党特别是中国共产党主要承担六大功能，即国家建设、社会整合、政策供给、价值分配、利益协调、全局调控[11]。党建引领本身就是中国共产党在特殊治理情境下所呈现出的政党功能，这一功能又表现为整合、回应、参与等不同的面向。本文结合经典案例，基于“整合—回应—参与”动态分析模型，对党建引领如何提升基层治理效能进行实证检验。

（一）整合：思想凝聚与政治关系再生产

以政党为代表的政治组织与政治领袖，通过价值重塑、主体整合等方式，将分散的原子化个体聚合为具有共同体意识的社会群体，从而打造出具有统一行动力和共识的政治集体行动者。

1.价值整合：符号感召与规则制定

哈贝马斯认为，社会整合是社会成员之间基于一定的文化价值而形成的一种社会联系[12]。统一的价值理念和信仰是社会整合的深层要素，是重构社会秩序的基础和前提。“一个转型中的庞大社会，没有基本的‘信仰共识’，又何以能建立起新的社会秩序？”[13]因此，一个社会要实现有机团结，需要赋予社会成员广泛的价值认同和行为准则、共同的情感和问题关注，进而形成基本的、稳定且统一的价值共识和信仰。为此，Ｈ村党委通过符号感召、规则制定等方式，不断型塑集体行动意识（见图2）。

第一，通过党建符号元素发挥思想凝聚作用。在Ｈ村，党建元素的标识语随处可见，例如“党建引领，产业兴旺”“三约四治，党建引领乡村治理”等宣传标语在文化广场、宣传栏等醒目位置设置。除宣传标语外，还设置党员联户制度，在党员家户门口悬挂“我是党员，向我看齐”等类似标识牌，让挂牌的党员更“有为”。这种空间上的符号标识是党建环境氛围塑造的核心要素，因其具有可观察性，呈现出政党权威在场的显性具象，能够促使村民将附着在政治符号上的观念内化于心。在传播学意义中，符号是运载信息的载体，具有传播信息的功能。当符号进入政治领域，其不仅是传达政治思想的载体，更是一种情感凝聚的媒介，能够将人们聚合起来，并朝着既定的方向前进[14]。政党借助政治符号的价值凝聚功能，传播政治思想，使民众在潜移默化中达成思想共识。

第二，通过规则制定实现协作的有效约束。价值观念的统一是维系共同体秩序的有力纽带。共同体为了避免因价值观念差异而导致的矛盾冲突，必须通过设立特定的制度规范来防止、缓和以及化解矛盾冲突。为了夯实民众的价值认同基础，应不断激发广大群众参与乡村治理的热情，自觉践行社会主义核心价值观，奋力打造美丽村容、文明乡风。基层党组织组织群众在协商共议的基础上，形成党员公约、湾组民约、卫生公约、村民议事会制度、积分管理细则、环境卫生理事会章程、乡贤理事会章程等一系列村规民约。相较于正式制度，非正式制度表现出在地化、灵活性和非正式的特征。作为附着人情温度的软约束的乡规民约，在党建引领基层治理的实践探索中以一种更加社会化的约束方式建构民众的价值观。事实上，由公民共同建立的公约实质上引入了用以评价行为的道德准则，使公民真正从利益的享受者转变为责任的承担者[15]。