现代环境治理体系的系统性构建研究

摘要：党的二十大报告提出的“健全现代环境治理体系”的命题，是将问题意识和对策意识紧密结合起来的科学命题。要健全现代环境治理体系，需要高度重视现代环境治理体系的系统性构建问题。这是由现代环境问题的复杂性、现代环境治理的整体性、环境治理的系统性实践要求等所决定的。只有充分认识现代环境治理体系的系统性构建的重大价值，正视现代环境治理体系系统性构建的突出问题，努力把握现代环境治理体系系统性构建的实践路径，才能构建起科学精准、务实管用、效能显著、目标明确的现代环境治理体系。

关键词：环境治理；现代环境治理体系；系统性构建

中图分类号：C93   文献标识码：A   文章编号：1004-3160（2024）04-0080-08

党的二十大报告站在人与自然和谐共生的高度，将强烈的问题意识和对策意识紧密结合起来，提出了“健全现代环境治理体系”[1]的科学命题。健全现代环境治理体系体现了推进生态环境保护必须注重制度建设这一基础性支撑力量、必须推动形成生态环境保护合力这一有效性实践路径、必须提升国家治理体系和治理能力现代化这一总体性内在要求。现代环境治理体系从其本意而言，就是一个由各种环境治理的制度要素在紧密联系中充分发挥出整体性功能的制度体系。而健全现代环境治理体系，就是要针对现代环境治理体系具有不系统不完备不协调的方面进行拾遗补缺和创新发展，促使其更具有系统性、完备性、协调性，从而能够最大限度地发挥出环境治理制度体系的整体性功能。健全现代环境治理体系是一个复杂而宏大的系统性工程，需要在系统思维指导下予以整体性谋划和进行系统性构建。现代环境治理体系的系统性构建有着问题导向明确、实践指向清晰的基本要求，需要有理清思路基础上的方法论自觉和实践论自觉。提出现代环境治理体系系统性构建的命题，是由当代生态环境问题的复杂性表现、现代环境治理的整体性特征和系统性实践要求所决定的。充分认识现代环境治理体系的系统性构建的重大价值，正视现代环境治理体系系统性构建过程中存在的突出问题，努力把握现代环境治理体系系统性构建的实践路径，对于构建科学精准、务实管用、效能显著、目标明确的现代环境治理体系，具有十分重大的理论意义和实践价值。

一、现代环境治理体系的系统性构建的重大价值

生态环境问题是一个典型的系统性问题，生态环境风险具有鲜明的系统性风险的特征，现代环境治理体系只有予以系统性构建，才能提高环境治理的针对性和实效性，不断提升环境治理体系和治理能力的现代化水平。现代环境治理体系作为制度体系建设的重要任务，是现代环境治理体系的认识者和实践者对现代环境治理的复杂性、长期性和系统性予以深刻认识、理性实践所提出的重大战略任务。现代环境治理体系的系统性构建的重大任务，是由现代环境治理问题的高度复杂性、现代环境风险的系统性和现代环境治理参与主体面临问题的共同性等多种复杂因素所决定的。

（一）现代环境治理体系的系统性构建是由现代环境问题有着普遍性联系和复杂性关系所决定的

生态环境问题是既涉及到人与自然关系又涉及到人与社会关系以及人与人关系的严重影响人类生存和发展的重大问题。生态环境问题也是一个超越民族、国家和地区界限而对全人类生存和发展产生重大影响的全球性问题。由生态环境引发的风险具有系统性风险的特征，如果预防和化解不力，会引发政治风险、经济风险、社会风险、文化风险等多种风险，从而形成集群式爆发的严重危险。现代环境治理体系的系统性构建的价值诉求就是为了预防和化解系统性风险而达到国家总体安全。

生态环境问题作为一个重大问题和全球性问题，随着工业化、城市化、现代化的迅猛发展而呈现出愈演愈烈的趋势。目前全球生态环境问题已经成为原生生态环境问题和次生生态环境问题紧密联结在一起而极易引发生态危机和生命危机一体化爆发的重大问题。原生生态环境问题，也称为第一生态环境问题，是以火山喷发、地震、洪涝、干旱、滑坡等现象出现的人与自然关系紧张的生态环境问题，而由人类的生产和生活活动所引起的生态系统破坏和环境污染的生态环境问题，是一种次生生态环境问题，也称为是第二生态环境问题。原生生态环境问题和次生生态环境问题的相互联系和相互作用，使这两个问题形成相互引发、交互作用的因果关系，在现实生活中很难将两者截然分开来予以认识和应对。目前波及全球性的气候变化、温室效应、臭氧层破坏、酸雨、土地沙漠化、森林和热带雨林减少、海洋污染、越境污染、野生物种减少、物种灭绝、土壤侵蚀等大范围的和全球性的生态环境危机，已经将原生生态环境问题和次生生态环境问题紧密联结起来而成为交织并存、相互联动的重大生态环境问题群，严重威胁全人类生存和发展。现代生态环境问题的高度整体性联系和复杂性关系，都要求在环境治理中必须改变传统的经验思维、现象思维、线性思维的做法，要运用整体思维、辩证思维、理性思维，从现代生态环境问题和环境治理问题的高度整体性联系和复杂性关系出发，坚持客观第一性、主观第二性的原则，观察引发生态环境问题的各种因素之间的内在联系，在探索和尊重客观规律的基础上，将天时地利人和、环境治理的主体性和客体性、环境治理目标的近期性和长远性等要素综合起来思考，对现代环境治理体系予以综合性考量和系统性构建。

（二）现代环境治理体系的系统性构建是由现代环境风险有着系统性特征所决定的

现代环境治理体系的系统性构建的目标任务就是确保生态环境的系统性安全，并以这种系统性安全确保人的生命安全和国家总体安全。随着生态环境不安全引发人类生命不安全的风险社会的来临，自然生态系统和人类社会系统构成的生态风险和生命风险一体化形成的系统性风险已成为当代社会时刻潜伏着的一个巨大隐患。现代环境治理体系的系统性构建以人的生命安全和生态环境安全作为出发点和落脚点。德国著名社会学家乌尔里希·贝克在其著作《风险社会》《全球风险社会》等著作中，把当前的现代性认定为“风险社会”，其主要特征是，由于工业社会对生态环境的严重破坏，以及西方资本主义社会主导性的经济制度、法律制度和政治制度制造了一系列重大风险，而且参与了对风险真相的掩盖，人类正面临着越来越严重的生存危机。乌尔里希·贝克指出：“风险威胁的潜在阶段已经接近尾声了。不可见的危险正在变得可见。对自然的危害和破坏越来越清晰地冲击着我们的眼睛、耳朵和鼻子。”[2]乌尔里希·贝克认为，我们身处其中的社会都充斥着有组织的不负责任的态度，风险的制造者以风险的承受者为代价来保护自己的利益，这种现象更加令人不安。针对这种情况，乌尔里希·贝克提出了应对办法，就是必须推进一种既能够洞察到现代性中理性的困境，又能够以理性的精神来治疗这种困境的自反性现代化。乌尔里希·贝克希望在不触及资本主义制度的情况下用改良主义的方法走出风险社会的设想，这在实践中是根本难以奏效的。在社会主义国家，虽然具有共产党的领导、社会主义公有制等优势，与资本主义社会主导的经济制度、政治制度、法律制度、文化制度等有着本质差异，但是，由于全球性环境风险和国内环境风险的相互联系以及影响风险因素的多样性，也由于把握现代环境治理的内在本质和基本规律的特殊难度，提升生态环境治理的能力水平是一个在实践中不断发展的过程，因此，必须以统筹发展和安全的理念，认真分析各种风险源以及产生的原因，将各种风险综合起来研究，从制度体系设计的整体性以及防范和化解环境问题引发系统性风险的可能性着手，对现代环境治理体系予以系统性构建。

（三）现代环境治理体系的系统性构建是由现代环境治理主体有着共同性利益诉求所决定的

利益是将各类实践主体联结起来形成有着价值认同和价值共识的环境治理共同体的强大纽带。生态环境问题真正是天大的问题，直接影响人类的生存和发展，对于每个人的利益都会产生直接或间接的影响。对于始终代表人民群众根本利益、切身利益和长期利益的党和政府来说，生态环境问题是直接关系到党和政府初心使命的重大政治问题，也是直接关系到人民生命安全、身体健康和生活品质的重大社会问题。重大政治问题和重大社会问题都不是抽象而空洞的问题，而是切实而具体的现实利益问题。一旦生态系统遭到破坏，生态平衡状态就会被打破，会出现资源枯竭、洪涝或干旱灾害以及沙尘暴频发等现象，对所有人的生产和生活都会产生不利影响，危害着人的生命安全和身体健康。生态环境恶化也极易引发政治危机风险、经济危机风险、文化危机风险、社会危机风险，形成影响国家总体安全的重大公共危机。现代环境治理的领导者和组织者是党和政府，必须发挥好党委领导、政府主导的作用，将建立健全环境治理的领导责任体系作为现代环境治理体系系统性构建的重中之重。现代环境治理是全社会的共同事业，必须大力弘扬共同体主义，以在全民价值认同基础上形成的价值共识促进共同体主义精神文化的培育，构成以企业为主体，调动社会组织和公众共同参与的现代环境治理队伍，推动形成企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系的整体性构建，通过大力落实好现代环境治理各类主体责任，大力提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、法治保障、科技支撑、多元参与、良性互动、务实管用、持续高效的现代环境治理体系。

二、现代环境治理体系的系统性构建存在的突出问题

随着环境治理的深入进行，构建现代环境治理体系的重大任务被列入我国推进治理体系和治理能力现代化建设重要内容之一的重要议程。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际围绕建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系认真部署，抓好贯彻落实工作，目标是到2025年形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。全国各地的省委、省政府都围绕《关于构建现代环境治理体系的指导意见》下发了实施方案，根据上述七个方面的体系建设的要求进一步细化了具体措施，明确了目标任务，确保推进现代环境治理体系建设的重点工作能够尽快地落地落实见效。这几年来，尽管取得了一些成效，但是，在现代环境治理体系的系统性构建方面还存在着不容忽视的一些突出问题。

（一）各项制度之间的关联性和协同性关系不紧，影响环境治理体系的整体性功能

现代环境治理体系追求的是整体性构建和整体性功能的发挥。为此设置的环境治理体系目的性也很明确。从表面上看，我国的环境治理体系完整而严密，环境治理机构也十分齐全，生态环境部门、自然资源部门、水资源部门、林业部门、农业部门、污染控制部门、污染监察部门等都有较为庞大的环境治理队伍，职责具体，分工明确，任务清晰，覆盖面广泛。但是，在环境治理实践中却存在着政出多门而忽视交流沟通，各自为政而疏于通力协作，条块分割而难以形成合力，分而治之而无法实行联动共治的环境治理模式，严重影响环境治理效能发挥。另外，由于环境治理是一项投入大、产出小、环境质量要在较长一段时间内才能较为充分地显示出来的公共管理，目前对于环境治理的财政事权和支出责任方面还缺乏明确规定，因此影响环境治理的投入和有效运作。虽然相关部门重点强调各地守土有责、守土尽责、守土担责的环境治理责任制，为此创设了各种类型的“河长制”“湖长制”“江长制”“林长制”“天长制”，甚至还有“路长制”“街长制““楼长制”“桶长制”等各种名目的带“长”的环境治理责任制，表面上看包罗万象，无所不包，实质上由于环境治理的各个部门之间权限或交叉重叠，或界定模糊不清，以及体制机制的壁垒界限，导致环境治理各路大军相互之间缺乏信息共享、资源共用、相互协作、工作联动的体制机制，严重影响环境治理的质量和水平。

（二）环境治理体系的开放性和全局性水平不够，影响环境治理体系的实效性

目前环境治理体系的顶层设计已经很注重以山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的理念为指导，着手构建起了从天上到地下、从山顶到海洋、从湖泊到江河、从草原到沙漠、从东部到西部的保护治理大格局，也很重视加强党对环境治理工作的全面领导，注重强化环境法治保障的作用，注重统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律制修订，实施了最严格的地上地下、陆海统筹、区域联动、全国共治的生态环境治理制度体系。但是，由于生态环境治理是一项开放性、全局性、长期性的系统工程，目前的环境治理体系在如何注重统筹考虑生态环境安全和人的生命安全的关联性、生态系统的完整性、环境要素的复杂性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性等方面，仍然显露出了许多不足。必须看到，生态环境对人类活动的影响是直接在人的生命安全和身体健康上体现出来的。生态环境安全对人的生命安全以及对社会政治、经济、文化都会产生重大而深远的影响。生态环境治理的目的也是为了确保人的生命安全和身体健康。环境治理体系的开放性和全局性是基于人的生命生态化和自然界的生态生命化双向融合运行发展趋势而体现出来的。在构建现代环境治理体系时，还要以开放的视野应对一系列影响人的生命安全和生态环境安全的诸多新出现的重大问题和重大挑战。如要加大力度应对外来物种入侵对物理环境和人文环境的影响，加大力度应对转基因生物和食品对生态系统稳定性和人的生命安全和身体健康以及种族发展的影响，加大力度应对生物恐怖主义和重大传染性疾病对社会政治稳定、经济安全、人的生命安全的影响等等，解决这些重大问题和应对重大挑战，需要从国家总体安全的角度统筹谋划，以充分发挥现代环境治理体系的开放性和全局性的作用。