新时代政治巡视的制度创新

摘要：政治监督是限制和规范权力运行的必要举措和有效机制，制度建设是管党治党的根本之策。新时代以来，以习近平同志为核心的党中央将巡视制度提到了战略高度，坚持实践探索在前，总结提炼在后，对巡视制度进行革命性改造，标本兼治作用越来越明显。实践证明，党的巡视制度服从和服务于党所处的时代和面临的主要任务，为破解党内监督难题、推进全面从严治党、全面依法治国向纵深发展提供了制度保障。

关键词：巡视巡察制度；党内监督；制度创新与制度替代；习近平新时代中国特色社会主义思想

中图分类号：D6     文献标识码：A     文章编号：1004-3160（2024）05-0063-08

制度创新是中国共产党历久弥新、生生不息的至上法宝，是新时代实现党要管党、全面从严治党的内在要求。作为党内政治监督和政治生态建设的重要创新，新时代政治巡视的制度创新在革命性改造基础上，逐渐实现质的飞跃、历史性突破和系统性重塑，成为习近平总书记关于全面从严治党的重要论述之一。

一、政治巡视制度创新的新时代意义

新时代政治巡视制度呈现出鲜明的时代特质，巡视工作日益规范化、体系化，制度执行力得到强化，制度本身在实践中亦得到细化，法制性更加突出。

（一）制度创新是治国理政新理念新思想新战略的引领

从理论渊源逻辑层面讲，新时代政治巡视的制度创新，是中国共产党运用科学理论指导引领的结果。党的十八大以来，习近平总书记50次听取巡视汇报、发表重要讲话，作出一系列重要论述，为巡视工作深化发展指明了方向、提供了根本遵循[1]。习近平总书记指出，应“健全完善巡视制度体系”[2]116，“建立政治巡视巡察制度”[2]36，“要抓好工作创新，在总结经验的基础上，适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进”[2]92，“加强顶层设计，研究出台上下联动工作机制的指导意见”[2]112，“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”[3]，“完善党委书记听取巡视汇报情况报备制度，防止巡视表面化、形式化”[2]103，“要进一步健全工作规则、规范工作程序、严格内部管理，把依规依纪依法要求落实到巡视工作全过程”[2]109。习近平总书记和党中央从推进党的自我革命、全面从严治党的战略高度，以前所未有的力度和速度推进巡视工作制度创新，推动党的巡视工作制度实现系统性重塑。

（二）制度创新是党内法规制度的有力支撑

进入新时代，党中央高度重视党内法规制度建设工作，在擘画党和国家事业发展大局时同步加强党内法规制度建设，初步形成以《中国共产党章程》为统领，以《中国共产党党内法规制定条例》为“立法法”，以《中国共产党党内监督条例》为主要内容，以《中国共产党巡视工作条例》等其他配套性党内监督法规条例为重要补充，探索巡视巡察与其他监督贯通融合的有效路径[4]，推进党内监督体系具体化、程序化、制度化，成为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进党和国家监督体系与治理体系的一大标志性成果，为推动新时代政治巡视的制度创新提供了强劲制度支撑。

（三）制度创新是推动全面从严治党的现实需要

新时代以来，党中央把党的领导制度建设摆在更加突出的位置，但同中国式现代化建设的伟大社会革命相比，新时代党的自身建设上还存在一些不适应、不匹配的地方。为此，新时代对政治巡视制度的创新，需要针对突出问题，紧紧围绕党的政治建设、组织建设、思想建设、纪律建设、作风建设开展监督检查，以党的政治建设统领党的建设各项工作，不断提高党的建设的质量和水平。

党要管党、全面从严治党。习近平总书记就强化新时代政治巡视的制度创新、推动全面从严治党向纵深发展多次发表重要论述，尤其是关于政治巡视功能定位对于推动全面从严治党的内在重要性的重要论述充满远见卓识，构成政治巡视制度创新的遵循依据和思想基石。2018年6月，习近平总书记在主持十九届中央政治局第六次集体学习时指出：“要织密监督的‘天网’，扎紧制度的篱笆，发挥巡视利剑作用，推动全面从严治党向基层延伸。”[5]在新形势下，发挥巡视监督作用，为推动全面从严治党向纵深发展提供了重要保障，是新时代巡视工作高质量发展的应有之义。

（四）制度创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径

巡视制度在完善中国特色社会主义法治体系中提供了重要支撑，在提升国家治理能力的现代化水平中发挥了关键作用。作为现代文明的重要标志，法治是政党政治时代政党治理的主要模式，成为制度建设科学化的重要遵循原则和衡量标准。巡视制度作为政治制度，围绕党和国家中心工作，将党的政治要求贯彻到各领域各行业国家治理的具体行动和实际工作中，落实到经济社会发展改革的全局中，营造风清气正的治理氛围，实现国家治理的“一盘棋”。

二、新时代政治巡视制度创新的历史演进

中国特色社会主义进入新时代，巡视制度面临着宏大的国家宏观制度的背景制约影响。一则人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益突出，推进全面从严治党与全面依法治国面临新的时代考验。二则党内巡视工作的制度选择与创新受到经济发展程度、观念意识形态等政治变量制约。就经济发展程度而言，经济领域的快速发展亟须政治领域的改革给予回应，党内巡视制度建设刻不容缓。就意识形态而言，中国共产党将巡视制度建设逐步上升到党内监督和党的建设高度，将其放置于党的建设与国家治理的大背景下，推进全面从严治党，推进巡视制度发展完善、推动国家治理体系和治理能力现代化。

从总体上讲，新时代政治巡视的制度创新，在顶层设计上按照三个理论维度展开。第一，纳入全面从严治党总体部署，成为党和国家监督体系重要组成部分。第二，纳入自我革命总体部署，成为跳出治乱兴衰历史周期率的重要方式。第三，纳入党和国家治理体系总体部署，增强体制性的政治势能和治理效能。在战略路径选择上，构建起以党章为根本依据、以巡视条例为核心要素、相关制度相互配套协作的运行制度迫在眉睫。在推进逻辑上，按照“三个坚持”（坚持主动谋划、建章立制总体规范，坚持稳妥推进、成熟一项巩固一项，坚持实践检验、革故鼎新不断完善）的原则，有针对性地做好巡视制度的废、改、立工作。主要分为以下阶段。

（一）十八届中央巡视推动巡视制度体系初步形成

党的十八大之前的巡视制度体系建设基本特征是：“颁布实施《中国共产党巡视工作条例（试行）》及一系列配套文件，巡视领导体制、工作机制和制度不断健全，巡视监督网络初步形成，监督效能有新的提高。”[6]53十八届中央巡视期间，政治巡视的制度创新，是理论突破和顶层设计相结合的结果，即以实践中存在的突出问题为突破口，逐步解决制度创新中存在的难题，并在此基础上不断系统梳理和总结升华。2012年11月，党的十八大报告明确提出要“更好发挥巡视制度监督作用”，对深入推进巡视制度提出明确要求。2013年4月，中央政治局常委会在党的历史上第一次专门召开会议研究部署巡视工作，充分彰显出巡视制度建设的时代意义。党的十八届三中全会将巡视制度建设提升到管党治党和国家治理的新高度。2013年12月，《中共中央关于印发<建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划>的通知》指出：“改进中央和省区市巡视制度，修订《中国共产党巡视工作条例（试行）》。”[6]652此后，中央巡视机构多次予以安排部署，把经过实践检验的有效做法和成熟经验上升为制度规范，并对现有制度进行了认真梳理、调整、修改、补充、完善，逐步形成以《中国共产党章程》为根本，以《中国共产党巡视工作条例》为主体，以《中国共产党党内监督条例》等配套制度为支撑、覆盖巡视工作运行全过程和各方面的巡视制度体系。中央巡视机构制定的巡视工作流程以及“审计先行、巡视跟进”等10余项规范性文件，进一步促进了巡视工作的规范化、程序化。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定后，中央巡视工作领导小组将2015年作为巡视制度建设年、贯彻年。2017年后，《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》《中央巡视工作领导小组工作规则》《中央巡视组工作规则》和《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》等配套制度应运而生，这些制度对巡视工作领导小组及其巡视主体（办公室、巡视组、被巡视党组织）的职责任务、工作方式作出了细化规定，同时在工作权限和工作纪律方面作出了明确要求。

总的来说，十八届中央巡视期间，制定“一规定三规则”，明确“一次一授权”“三个不固定”组织方式和组织制度，出台各项规章制度40多项，中央巡视工作制度体系的主要框架基本建立，流程和标准基本明确，为巡视巡察工作规范开展提供了制度保障。

（二）十九届中央巡视推动巡视制度体系基本形成

十九届中央巡视期间，中央巡视机构和省区市和部分中央单位巡视办及时总结实践发展经验，对现行制度开展立、改、废、释工作，逐步形成了涵盖组织领导、工作程序、协调配合、成果运用、干部管理等方面的巡视巡察制度体系。2019年8月，全国巡视工作会议提出了加强巡视工作规范化建设，关键是要在加强制度建设、强化制度执行、规范工作程序上下功夫。在此背景下，仅2019年就修订巡视工作配套制度规定40余项，研究制定中央巡视组组长负责制实施办法、副组长岗位职责、巡视接待主动投案人办法等，进一步完善巡视工作机制。2020年12月，中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，建立了中央、省、市、县四级全覆盖式巡视巡察工作体系。2021年12月，中央办公厅印发《关于加强巡视整改和成果运用的意见》，为巡视巡察工作规范化、科学化、制度化、专业化发展指明了努力方向。中央军委制定了《中央军委巡视工作条例》，为军队巡视工作提供制度遵循。中央巡视机构先后制定了巡视组与被巡视党组织主要负责人沟通机制等4项制度，修订配套制度规定20余项，分板块梳理服务领导小组、服务巡视组、指导省区市巡视、指导中央单位巡视、综合业务、信息化服务保障等6个方面500余项工作流程，进一步细化工作要求，涵盖巡视各个环节，推动建立程序严密、内容协调、有效管用的巡视制度体系，实现精细化管理。

从整体上讲，十九届中央巡视期间，基本形成了以党章为根本，以巡视工作条例为基础，以“四个规则”（领导小组、巡视组、巡视办工作规则和被巡视党组织配合巡视规定）和“四个中办文件”（五年规划、市县巡察意见、中央单位巡视意见、上下联动意见）为配套，以70余项具体工作制度流程为保障，相互衔接配合的巡视工作制度体系。

（三）二十届中央巡视推动巡视制度体系建设再起航

党的二十大报告指出：“发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用。”习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调：“要把巡视利剑磨得更光更亮，勇于亮剑，始终做到利剑高悬、震慑常在。”中央办公厅印发的《中央巡视工作规划（2023—2027年）》明确提出，通过5年努力，使巡视制度更加科学、更加规范、更加有效。2024年2月，党中央发布新修订的《中国共产党巡视工作条例》，突出整改机制，深化标本兼治，进一步健全了党的自我革命制度规范体系和巡视工作体制机制、责任体系，为新时代巡视工作深化发展提供了根本遵循。

三、新时代政治巡视制度创新路径探析

制度创新的内生动力的主要来源是实践层面的问题导向与理论层面的顶层设计，问题导向为制度创新带来活力，顶层设计为制度创新确定框架。新时代政治巡视正是按照该历史逻辑，逐渐通过制度创新演进为一种符合时代趋势的新型治理机制，成为党和国家监督体系与治理体系的重要载体。

（一）强化政治巡视制度框架体系的建构创新

新时代以来，党中央不断推进巡视制度建设，形成以系列法规为框架，以年度规划、工作程序和协作机制为指引的巡视制度体系框架。

1.强化实体性制度创新。实体性制度是巡视工作的行动准则，是以党章为统领，以巡视工作条例为基本内核，包含中央巡视工作三个五年规划等一大批涵盖巡视工作的党内法规制度。党的纪律处分条例、党内监督条例、问责条例等其他重要党内法规充实了实体性制度，保障了巡视工作运行。

2.强化程序性制度创新。程序性制度是为推进巡视工作规范运行的制度群，是衡量实体制度得以有效落实的重要标准。在工作流程方面，制定了规范巡视准备、巡视反馈、巡视移交、巡视整改等工作意见。在协调协作方面，制定了舆情处置协调机制、与审计协调机制和与纪委协作办法。在自身建设方面，制定了巡视机构落实“两个责任”、干部管理、资料管理和保密制度。这些程序性制度加强了巡视工作规范化、科学化建设，有力推动了党内巡视实体性制度的有效落实。