政治要素配置驱动省域多中心轮动发展研究

摘要：政治要素是城镇化、城乡融合发展的核心驱动力。有关城镇化发展模式一直存在强省会、多中心两种模式的讨论。从国家到省域，多中心模式正在成为解决方案。省域各城市政治要素的不均衡配置，导致了省域的极化发展。文章关注如何通过政治要素的动态均衡配置，实现省域均衡发展，最终实现共同富裕。就城市而言，政治定位塑造城镇化与城乡融合发展格局，政治资源具有第一性，对其他资源要素具有决定性、吸附力。文章提出一种省域多中心轮动的发展模式，即基于省域政治资源的合理分配与错峰配置，改变城市之间的无序竞争，平衡各城市发展利益。在省会城市（单列市）中心外，有计划地建设多个副中心以均衡分配各城市政治要素，实现错峰配置与动态调整。预期经历大约三次周期性多中心轮动（约三十年时间），实现省域普惠式均衡发展。

关键词：政治要素；动态配置；多中心轮动；共同富裕；全域繁荣

中图分类号：D6    文献标识码：A   文章编号：1004-3160（2024）05-0080-13

自改革开放以来，我国已深度融入全球大循环系统，正在建设“双循环”系统。如何建设国内大循环系统？党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。

一、从强省会模式到省域多中心模式

城镇化是国家发展的重要驱动力，在激活内需消费、拉动社会投资、加速资本积累、促进技术创新、优化产业升级等方面发挥重大作用。改革开放以来，我国城镇化进程快速推进，常住人口城镇化率从17.92%（1978年）提升至66.16%（2023年）。同发达国家城镇化率（90%）相比，发展空间巨大。从户籍人口城镇化率看，2023年仅为48.66%，还有很大发展空间。当前我国城镇化发展处在一个历史关口，在发展模式方面，一直存在强省会、多中心两种路径的讨论。

强省会是集中省域资源、打造重点城市的模式，这是城镇化在不协调、不均衡发展阶段的必然选择，由基本国情决定。一省（自治区）之内，省会城市或计划单列市（首府）等少数城市被重点关注，吸附了域内大部分资源。具体表现在三个方面。一是在国家层面，2023年，4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市占全国GDP之比为38.74%。36个高等级城市在数量上仅占293个地级市12.29%，却贡献了全国近四成GDP。2023年GDP排名前20名（地级）城市GDP占全国地级市总产值的30.90%，这些城市的户籍人口仅占全国总户籍人口的12.10%，行政区域面积仅占全国总面积的3.11%。在前20名中，高行政等级者占比85%，包括4个直辖市、3个计划单列市和10个省会城市。二是在省域层面，2023年，我国27个省区（未统计台湾省）中有21个省会城市GDP居本省第一，3个计划单列市本省第一。表1列出了2023年各省会城市GDP占全省比例，总体现状是中西部极化程度普遍较高。强省会还表现在政治、历史文化、市容市貌、国际化等方面。

表1  2023年各省会城市GDP占全省总GDP比例

省会城市 比例 省会城市 比例 省会城市 比例

长春（吉林） 51.75% 兰州（甘肃） 29.39% 南昌（江西，2022年） 22.46%

银川（宁夏） 50.53% 长沙（湖南） 28.66% 广州（广东） 22.37%

西宁（青海） 47.41% 合肥（安徽） 26.94% 太原（山西） 21.69%

成都（四川） 36.71% 沈阳（辽宁） 26.89% 乌鲁木齐（新疆） 21.57%

武汉（湖北） 35.86% 昆明（云南） 26.20% 南宁（广西） 20.11%

西安（陕西） 35.55% 贵阳（贵州） 24.65% 石家庄（河北） 17.14%

哈尔滨（黑龙江） 35.11% 杭州（浙江） 24.30% 呼和浩特（内蒙古） 15.44%

拉萨（西藏） 34.89% 福州（福建） 23.79% 济南（山东） 13.86%

海口（海南） 31.23% 郑州（河南） 23.03% 南京（江苏） 13.59%

资料来源：各省市统计局网站和统计公报

三是政治地位与城市发展高度关联，行政级别越高越受重视，发展越充分[1]。除了省会城市，强省会模式还可延伸到计划单列市（副省级）。2023年计划单列市GDP占全省比例分别为辽宁28.97%（大连）、山东17.11%（青岛）、浙江19.93%（宁波）、福建14.84%（厦门）、广东25.51%（深圳）。此现象将长期存在，并增加发展的障碍。一是发达与欠发达地区长期并存，导致发展不均衡[2]。特大城市急剧膨胀，中小城市发展缓慢，两极分化严重[3]，来自省级以上的政治要素“偏爱”是城市不均衡发展的重要原因[4]。二是大城市扩张的边际效益递减，不利于党的二十届三中全会提出的城乡融合发展目标的实现。一省集中资源建设省会城市在初期能够带来边际回报，但超过必要限度后会转变为低效率膨胀（摊大饼）、“粗放式发展”。受此影响，省会城市的要素生产率衰减[5]。例如在交通、医疗、环境等社会生活方面承压巨大[6]，人满为患，降低了幸福感、获得感、满意度。

学界较早地认识到，大中小城镇协调发展、城乡融合发展是必由之路[7]。从国家到省域，多中心正在成为解决我国社会主要矛盾的方案。一是国家中心城市建设。《全国城镇体系规划（2006—2020年）》指出：国家中心城市是全国城镇体系的核心城市，在金融、管理、文化、交通等方面都发挥着中心和枢纽作用，推动国际经济发展和文化交流。截至2023年，先后有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安等9个城市获批建设国家中心城市。二是北京副中心与雄安新区建设。2012年北京市提出副中心（通州）作为日常行政办公地，2017年中央决定成立雄安新区（同时建设大兴国际机场）作为疏解非首都功能的集中承载地。雄安新区与北京副中心形成两翼，共同解决北京“大城市病”，推进京津冀一体化。三是省域副中心建设。省域繁荣发展是全国繁荣发展的地方实践单元，省域均衡协调发展，是我国实现城乡融合发展、全域均衡发展的主阵地。

2020年第21期《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，指出“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端。”这一论断为我国城镇化发展的新阶段（城乡融合发展）指明了方向。2020年之后，14个省（自治区）先后设立了省域副中心。目前各省设置了1～2个副中心城市，开辟了省域第二发展极，为实现省域均衡发展迈出了重要的一步。但也应该看到，目前的省域多中心战略还处在实践探索阶段，围绕很多前瞻性问题开展系统性探讨。本文创新点是结合“两只手”理论，提出系统性的省域“多中心轮动”发展战略。在城市发展过程中，一方面，市场机制持续发挥“看不见的手”的基础性调节作用；另一方面，政治要素作为“看得见的手”，应在顶层设计、前瞻部署、逆周期调节、全局优化等方面发挥制度优势。通过政治要素（副中心）在省域之内的动态配置，实现错峰发展、接续发展、轮动发展，最终完成全域均衡繁荣发展。本文重点关注多中心的核心发展逻辑是什么、多中心遴选机制是什么及多中心是固定不变抑或流动的。

二、政治要素禀赋是城市发展的核心驱动力

古今中外，城市的发展存在政治、市场两种驱动力。我国城镇化发展，呈现“政府搭台、市场唱戏、社会参与”多元格局。政治要素构建，是我国城市发展的核心特征。政治因素是核心驱动力，是主导力量[8]，主要从四方面决定城市发展方向。一是国家对城市的政治定位。行政划分是政府力量介入城市发展的直观表现[1]，中央通过区域规划，划分城市政治等级，实现地理空间的行政化管理[9]。选择行政中心至关重要，一般会偏向大城市[3][10]。二是以省会城市为抓手治理和发展省域。省域是地方最高地理政治范畴，是中央管理地方的首要抓手，历来获得政治定位与发展资源优势，该传统延续至今。省域各方面发展更容易得到上级政府支持，在纵向行政序列中获取更大“话语权”和“议价权”，获得政治经济红利[11]，如目前的国家中心城市，全部是从省会城市中遴选的。三是省域等级差异与资源分配多寡。由于政治等级划分，一省之内各城市在政治地位、政策偏向、资源配置、基础设施、发展机会等方面全面分化。省会城市凭借政治优势，挤压了本属于普通城市的发展资源，加剧了分化[12]。这对计划单列市、省领导兼职的城市同样适用。四是省级政治机关是省域发展的全局调节者。如在发展规划、产业政策、财政拨款、项目安排、公共政策、优惠力度方面的资源分配塑造城市格局[4]，通过赋予城市更多政治资源推动特定城市的发展[13]。

在政治要素框架之下，城市的发展还受到市场机制驱动。一是市场以政治资源为重要导向。政治定位与政治资源是城市发展的主基调，政治资源的多寡，是城市发展的决定性因素之一。省会城市、单列市等大城市，人口多、高校多、机会多，资本更愿意进来，导致产业集聚、市场繁荣、商业发达。而城市如果常住人口少，则市场小，城市发展艰难。二是市场追求规模效益，客观上推动大城市膨胀与省域极化。生产规模扩大使产出水平提高，降低产品平均成本，提高规模效益[14，15]。追求规模经济与效益最大化，市场力量会自发性诱使生产要素与资源集聚至经济发展充分的城市[16]。市场会加剧政治要素分配的不均衡态势，政治资源富裕（行政等级高）的城市迅速发展为经济实力雄厚的大城市。政治中心，通常是经济中心、文化中心、科技中心、金融中心、信息中心、会展中心、交通中心、旅游休闲中心等[3][17]，普通城市很难凭借自身力量打破局面。

政治资源分配失衡与市场规模聚集，这两个机制共同导致城市发展的分化与极化。大城市的膨胀形成“虹吸效应”，向周围吸附劳动力、资本、知识、技能等资源[3]。造成周边中小城市发展乏力，只能成为大城市圈的普通成员[18]；中小城镇、农村面临塌陷、空心化风险，成为资源净输出地区[6]。作为国家基本经济地理单元，城市承载着经济发展、社会治理、人口脱贫、文化建设等任务。全域城乡融合发展，要求全民共享城市基础设施与现代化福利，不应局限于发展少数城市。如何解决这种“不均衡”？一些人过度相信市场机制，认为只要减少政府干预、弱化行政壁垒、发挥市场配置资源的主导作用[19-22]，就能解决，然而市场追求规模效益且“嫌贫爱富”。学界对此长期未能提出有效的创见，放任了这种极化格局。我国城市发展极化的根源，不在于市场机制不够健全，而是政治资源分配的长期缺位与方案固化，笔者认为，改革开放多年来，国家有必要审时度势调整政治资源配置、实现省域发展再平衡。

三、政治要素禀赋再平衡的理论现实依据

城市发展需要合理调动诸多要素、全过程参与。“要素禀赋”理论最早由赫克歇尔和俄林（1933）提出[23]，要素禀赋最初被定义为：一国拥有并能用于生产的各种生产要素，包括土地、劳动力、资本等。在国际贸易中，一国应该生产并出口使用本国相对富裕、价格低廉的要素所生产的产品，进口相对匮乏、价格高昂的生产要素所生产的产品[24]。当前，该理论的内涵不断扩展。“新要素理论”认为技术、研究与开发（R&D）、信息与管理等，也是一种发展要素。国内还将金融发展水平、对外开放程度、经济环境和规制等因素视为新的要素[25，26]。新结构经济学将要素禀赋理论应用于国内产业发展，将公共基础设施作为一种发展要素[27]。本文认为，要素禀赋既包括硬件基础设施（港口机场、电信系统等），也包括软性（无形）基础设施（制度、价值观体系、社会经济安排等）。可见在城市发展方面，土地、劳动力、资本、技术、信息、管理、制度、基础设施等均是要素。

本文重点关注政治要素，它决定了其他要素的流动，这既是中国国情与模式的核心特征[28]，也是社会主义制度优势的重要体现。“政治要素禀赋”涉及两个层面。一是政治要素总量。城市被国家赋予的政治地位、政治定位、政治安排，是一种政治力量与行政性安排。尽管国家有长期战略规划，但短期内国家、省域政治要素总量相对固定（四个直辖市、五个单列市），这是思考城市发展问题的基本前提。二是城市的要素禀赋份额（分配比例）。是指城市被赋予政治要素的资源多寡。省域政治要素总量固定，重点是省域内各城市之间的政治要素分配问题。在发展资源方面，省会城市（单列市）在多方面优于普通城市，省域政治要素的不均衡配置，吸附了其他资源要素，并固化了不均衡格局。