党建引领基层柔性治理的有效性分析

摘要：基层治理是国家治理现代化的基础性环节，准确把握基层党建在基层治理体系中的核心作用，是深刻理解新时代党的建设的逻辑起点。近些年来，各地对党建引领基层治理进行了创新性探索，柔性治理逐渐成为基层治理创新的重要面向。通过对上海市H区“零距离家园”建设的考察研究，以“结构—过程—文化”的分析框架，阐述了社区情感、公共精神、文化服务等柔性治理要素对于基层党建具有显著的价值功用及方法论意义。研究表明，柔性治理将为基层治理创新提供丰富的理论支撑和实践启示，使得基层治理体系更加活力有序、张弛有度、行之有效。

关键词：基层党建；柔性治理；零距离家园；上海市H区

中图分类号：D6    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2024）06-0027-13

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”[1]67。基层治理是国家治理的基石，要逐步实现国家治理体系和治理能力现代化，就离不开基层治理现代化。我国基层治理现代化的独特优势和核心要义在于党的建设，其关键是坚持和加强党的全面领导。将党建引领贯穿基层治理全过程，为创新基层治理体制机制、聚焦基层治理难点、提升基层治理效能发挥了总揽全局、协调各方的重要作用。然而，如何筑牢党建引领根基，不断将党建引领的制度优势转化为治理效能，还需要进一步释放和挖掘党建引领基层治理中柔性治理的效用和潜能。现阶段扎实推进柔性治理在基层党建中提质增效，有助于全面认识党建引领基层治理的实践形态和运作逻辑，进而为基层治理提供创新性探索，增益和补全党建引领基层治理体系和治理能力现代化的实践进路。

一、柔性治理：一个非正式制度的解释框架

（一）柔性治理研究的文献回顾与反思

《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确提出“党建引领基层治理机制全面完善”的目标。加强和创新基层治理，完善党建引领基层治理机制，需推动多方主体协同共治和提升基层治理体系的整体治理能力[2]。这就需要深入考察我国基层治理实践中的复杂机理与发生过程，完善和补齐基层治理体系和治理能力的短板。作为一种非正式的策略选择，柔性治理是基于较为刚性的制度框架或政策执行下的一种调适策略，其主要目的是在尊重和兼顾各方利益诉求的基础上达成公共事务与个人利益的均衡。相比较而言，柔性治理不同于治理实践过程中的刚性治理模式，并且从治理空间及效能来看，以法律和制度为行动纲领的刚性治理体现的是控制性规制和纪律性约束，而柔性治理则体现的是基层治理在集体行动和内部融合中的策略有效性。当前，围绕这一议题主要展开了三个维度的相关研究。

一是柔性治理的价值理念研究。作为一种新型治理方式，谭英俊认为柔性治理是政府治理价值理念嬗变的必然选择，“旨在让政府从高高在上的权威治理者走向平等协作的合作者，其权力强制性色彩逐渐淡化减弱，而更多地体现出民主协商的公共性品格”[3]。陈明认为，与传统城市管理模式相比，“柔性化治理旨在构建一种多元参与、友好合作、协同共治的治理形态”[4]。冷向明等人通过对比自上而下的科层制治理，认为柔性治理是建立在党群紧密联系、互相信任的基础上，更多地体现为对群众负责，不仅能够获得群众的支持与认可，而且有助于治理合法性与有效性的双重提升[5]。不难发现，以上研究肯定了柔性治理所蕴含的价值理念，对于基层治理在重塑社会心态和提高治理能力等方面具有重要指引作用。

二是柔性治理的运作方式研究。郎佩娟认为柔性治理方法得益于“治理主体通过与各种社会单元的合作，提高公共政策、公共服务和公共设施的供给能力”[6]。吴同等人将“非正式关系”引入对当前国家基础性权力建设行为进行解释，认为柔性治理是“国家建设的‘情感动员’和社会建设过程‘权力非正式运作’的发展和进化”[7]。亦如武小龙提出的“非正式的行动规范”，柔性治理“在回应手段上，主要是集软法、软权力、对话、沟通、协商、情感、心理等技术于一体的组合机制”[8]。胡卫卫认为柔性治理的运作机理在于政社互动下的内源型发展[9]。以上研究认为柔性治理可避免自上而下的行政命令和强制执行方式，是运用说服教育与法治结合的柔性方式，以期达成基层治理结构优化以及治理手段创新的目标。

三是柔性治理的情感作用研究。陈桂生基于“治理有效”的解释，认为从刚性到柔性的治理范式转向，柔性治理的情感元素可以不断消除隔阂并和睦共治关系[10]。李慧玲等人认为，所谓情感治理，是指中国共产党高扬以人为本的价值理念，运用情感动员、情感认同、情感融通、情绪安抚、心理慰藉等手段，有效满足人民群众情感需要的治理过程[11]。文军认为，随着传统风险向新型不确定性风险转变，需要以情感治理的方式化解不确定性时代城市社区内部的多重情感风险[12]。郎友兴提出城市社区治理“女性化现象”反映女性具有显著性别优势，在基层治理过程中“情感导向的治理方式，契合并进一步促进了社区治理的情感导向和柔性化”[13]。由此可见，情感不仅是维系社会关系的基石，更是现代社会基层治理中不可或缺的社会资源，重视研究柔性治理的情感作用很有必要。

整体而言，既有研究对柔性治理在基层治理中的价值功用及其运作方式达成了一定的共识，这为党建引领基层柔性治理这一命题提供了理论积累和经验素材。但是从目前来看，无论是党建引领基层治理研究，还是柔性化治理相关议题研究，都缺少对党建引领基层柔性治理议题的深入探索。如何全面系统地诠释党建引领基层柔性治理的运作逻辑、价值功用及治理效能，论证分析党建引领基层柔性治理的有效性，是一项亟须展开的研究课题。

（二）“结构—过程—文化”的分析框架

现有的“结构—过程”分析范式认为，结构负责将行动主体的关系抽象出来，过程负责连接结构与具体的经验[14]，在结构与过程的互动之中，结构制约过程，过程塑造结构。从中可以发现，既有“结构—过程”分析范式的建构和应用，目的在于考察治理实践中的参与主体、运行逻辑、治理效果等，但是忽略了文化的作用和力量，恰如马克思所强调的“理论一经掌握群众，也会变成物质力量”[15]。文化在基层治理实践中有着强大的力量，体现在关乎人的内在认同和支持、维系社会价值和秩序、降低社会运行成本等方面具有重要的作用[16]。因此，“结构—过程”的分析范式需要补充“文化视角”加以透视和浸润，进一步探究文化在党建引领基层治理中如何培育普遍认同而稳定的政治心理，以巩固基层群众的政治信任，更好地促进基层治理善治目标的达成。

党建引领基层柔性治理是一项系统性工程。本文基于对结构、过程、文化的系统把握，以上海市H区“零距离家园”建设为研究案例，结合这一地方性基层党建柔性治理的本土实践，建立一个“结构—过程—文化”的分析框架，探讨“零距离家园”的实践过程在基层治理中是如何呈现柔性治理有效性的，尝试对前文所述问题进行系统性回应。在此基础上，进一步为党建引领基层柔性治理的实践方略与发展趋向提供有价值的参考。

二、案例呈现：建设“零距离家园”的柔性治理实践

上海市H区位于上海市的中心城区，紧邻黄浦江并与浦东新区隔江相望，地理位置颇为优越。H区下辖10个街道以及169个居委会，既有商业高度集聚的商务中心，又有商品房与老旧小区混杂、社区形态纷繁多样的老城区街道典型样本。2018年9月，H区在总结基层治理经验基础上，为探索符合超大城市中心城区特点和规律的基层治理现代化新路，围绕“强党建、强规范、强服务、强自治、强共治”五大主要任务，发布《关于开展“零距离家园”建设的指导意见》，正式启动“零距离家园”建设。通过不断健全完善党领导下的居民区治理架构，其基层治理能力得以提升，基层社区多元治理主体之间的良好互动和共同合作能力得到提高[17]。经过五年多的治理，H区稳步推进“零距离家园”工程，形成了具有代表性的基层党建治理创新的品牌矩阵。本调研发现，H区的“零距离家园”建设主要围绕构建区域党建平台、推进基层自治共治和培育社区情感资源三大领域展开，在完善党建引领下的基层治理架构的同时深刻体现了柔性治理的显著特征。

（一）结构：构建区域党建平台，健全党建引领协同机制

1.提质网格党建，织密党的基层组织网络

首先，合理设置居委会、合理划定社区网格。在政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”总体架构下，H区把社区党建与政法综治、城管执法、民政信访、市场监管、卫生健康、应急管理等各类网格统一整合成“一张网”，各职能部门不再另行单独划定网格，推动人员、物资“入格”。其次，优化社区微治理机制。推动党的组织体系向基层社区一线延伸，完善“居民区党组织—微网格党组织—楼组党组织”的社区组织架构和指挥运转机制。确保每个微网格至少配备一名专职网格员，主要承担日常巡察走访、社情民意收集、安全隐患排查整治、矛盾纠纷排摸化解等基本职责。最后，创建社区“零距离”楼组。各个街道、社区推进“一个组织主心骨、一个自治团队、一个议事平台、一份楼组公约、一群和睦邻里、一片洁净空间”等“六个一”基本标准落地，推动实现楼组居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，营造和谐温馨的楼组氛围。

2.升级区域治理，深化协同联动融合发展

首先，H区探索建立“零距离法治圆桌会”机制，加快健全完善社会矛盾排查预警机制、矛盾纠纷多元化解机制、社会矛盾风险防控协同机制，推进平安社区建设。全面推进规则“公约化”，完善以住户守则为代表的居规民约体系，因地制宜推广、与时俱进修订，让“社区软法”戴上“铁齿铜牙”。其次，加强区域化党建、路（弄）管会、商居睦邻汇等平台建设，建立健全公共议题协商、项目双向认领等机制，以党组织共建联建带动多元治理主体互联互动、协商共赢。通过加强重点区域党建工作，扩大商圈、市场、楼宇、园区等区域党的组织覆盖和工作覆盖，引导各类主体在参与基层治理中“破圈”。最后，围绕“零距离家园”建设工程与“一街一路”品牌建设，持续探索创新居民区党建、区域化党建、“两新”党建“三建融合”的方式和路径，紧扣辖区各类党建阵地功能定位和资源禀赋，整体策划、系统集成，着力打造基层党的建设阵地高地。

（二）过程：推进基层自治共治，满足居民公共服务需求

为“打通基层治理最后一百米”，H区制定《“零距离家园”理事会操作手册》，对议题形成、民主协商、决议执行、总结反馈等环节进行总结提炼，形成简约可行的规则体系。“零距离家园”理事会作为社区层面的协商共治平台，其构建的主要目的是“服务群众零距离、议事协商零距离、条块协作零距离、多元互动零距离”，现已成为社区协商共治的平台、各类资源整合的枢纽、居民诉求回应的桥梁，形成了党建引领下各方共建共治共享的社区治理新格局。ND街道某社区党总支书记X认为：“‘零距离家园’理事会在社区治理中发挥出强大合力，帮助社区解决了很多仅靠社区居委会无法解决的难题。”（访谈资料ND231209）

1.以可感可亲可近推进服务“零距离”

“零距离家园”理事会精准聚焦居民身边的议题和场景，围绕小区更新、楼道治理、商居睦邻等公共议题，分级分类解决居民所遇到的急难愁盼问题和基层治理难题，不断缩短服务群众半径，引导多元主体广泛参与协商议事。居委会、居民代表、社区单位、职能部门感受到“民主协商”和“多元合力”在破解社区治理难题方面有着强大的力量，参与社区事务共治的积极性愈加高涨。“居委会、物业、商户与小区居民面对面，各类问题和需求由以前的被动管理、被动整治转变为居民自主要求、直接参与，居委会、物业快速回应、协助解决。”（访谈资料ND231209）

2.以共享理念打造综合性社区服务阵地

RJ街道以“零距离”党群服务阵地体系功能建设为抓手，着力优化各类社区综合服务设施布局，实现居民区层面“零距离家园”实体阵地全覆盖建设，不断提升共建共治共享的城市公共服务空间活跃度，企业、居民、游客都能感受到实实在在的“零距离”服务。社区综合服务中心以“家门口共享”理念提升“零距离+小院”等小微型共享空间的使用效能，通过功能互补、联动运营，加快形成“零距离家园”可视化实践场景。“在这里，居民们多了一处开展法治宣传、道德点评、百姓说事、居贤寄语、模范表彰等活动的新阵地。”（访谈资料RJ231215）

3.以整合社会资源加强社区民生保障

基层党组织“穿针引线”、搭建平台，让各方面社会资源有效聚集起来。H区以街道综合服务中心、文化活动中心、营商服务中心等为聚合型枢纽节点，加快“十分钟社区生活圈”建设。围绕“一老一小”重点群体，推进适老化改造、儿童友好社区建设。“尤其这几年，依托‘零距离家园’理事会这个平台，我们居民区涌现出‘红色律动’‘清洁家园’等许多优秀共治项目，社区整体和楼组面貌焕然一新，居民的获得感和幸福感不断提升。”（访谈资料RJ231215）