总体国家安全观视域下社会治理共同体建设的新思考

摘要：党的二十大报告对推进国家安全体系和能力现代化作出了新部署，并针对社会治理提出了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”新论断。这一论断实现了从“社会建设”到“国家安全”的发展和跨越，深刻蕴含着从“一体”到“总体”、从“微观”到“宏观”、从“制度”到“价值”、从“静态”到“动态”的多维跃迁。然而，当前社会治理共同体建设中依旧存在着结构性、机制性、制度性、本土性的难题，成为改革创新的瓶颈。因此，有必要在总体国家安全观指导下，从党组织建设、主人翁角色、政府职能、智慧治理等方面完善社会治理共同体建设方案，从而建设更高质量、更高水平的治理体系，有力维护国家安全和社会稳定。

关键词：国家安全；社会治理共同体；多维跃迁

中图分类号：D6    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2023）03-0035-08

一、问题的提出

党的十八大以来，党和国家高度重视安全问题，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出总体国家安全观这一重大战略思想，不断完善国家安全战略体系，构建国家安全体系框架，建立国家安全工作协调机制，全面加强国家安全工作。党的二十大报告将总体国家安全观作为推进国家安全体系和能力现代化的理论基础和指导思想，提出“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定”[1]39。在总体国家安全观视域下，社会治理被视作国家安全体系的重要组成部分，对于维护国家安全和社会稳定具有重大意义。进入新时代，随着现代化程度加深和社会主要矛盾变化，我国面临着严峻复杂的社会安全形势。为此，如何推进社会治理创新、提升社会治理水平就成为一个理论兼实务的难题。在党的二十大报告中，社会治理共同体建设被确立为完善社会治理体系的重要目标，要“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]41。这是党和国家在认识社会治理发展和建设基本规律基础上的又一次理论突破与思想升华，也是对党的十八大以来有关社会治理创新思想的进一步丰富和拓展。我们应当思考总体国家安全观视域下的社会治理共同体建设思路有何变化，何以必要，未来发展何以可行。对这些问题的回答，将有助于我们深入领悟社会治理创新内涵，并在更准确的站位上审视中国社会之治的时代宏图。

二、从“社会建设”到“国家安全”：社会治理共同体建设的多维跃迁

在党的十八大和党的十九大报告中，有关社会治理创新的表述一直以来都放在“社会建设”领域下，同教育发展、就业创业、收入分配、社会保障、健康卫生等共同构成“改善民生、创新治理”篇章。但在党的二十大报告中，这一表述发生了重大变化。有关社会治理共同体的论述出现在“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”段落中，作为完善社会治理体系的重要组成部分，与社会治理制度、城乡社区治理体系、市域社会治理现代化、社会治安等内容并列。在党的二十大报告中，社会治理共同体的论述实现了从“社会建设”领域到“国家安全”领域的发展和跨越，这绝不仅仅是布局的简单位移和内容的部分调整，而是在总体国家安全观思想指导下，社会治理共同体建设实现的多维跃迁。

（一）从“一体”到“总体”：提高社会治理创新的政治站位

社会建设层面的社会治理创新，主要强调社会领域的改革发展，包括教育、就业、社保、医疗等基本公共服务体系的完善，以满足人民日益增长的社会需要。因此，有关社会治理共同体建设的认知和设计，强调依托政府、企业、社会组织、公民等多元主体，以协同合作的方式共同治理社会公共事务。而在总体国家安全观思想指导下，全面性和整体性成为思考社会治理共同体建设的切入点。所谓“全面”，一方面是指总体国家安全观涉及的领域非常广泛，是政治、经济、军事、文化、社会“五位一体”的总体安全布局。社会治理共同体建设所维护的社会安全，与其他领域安全共同构成国家安全的总体形态。另一方面，建设社会治理共同体与健全国家安全体系、增强维护国家安全能力、提高公共安全治理水平等举措齐头并进，共同推进国家安全体系和能力现代化，以新安全格局保障新发展格局。所谓“整体”，就是将国家安全作为一个整体看待。各领域安全问题彼此紧密联系、相互影响。一个领域出现安全问题，就可能引发连锁反应，导致多个领域出现安全问题[2]。社会安全是国家安全的基石，社会治理共同体建设则是国家安全体系的基础条件。治理重心下移，更多资源下沉到基层社会，是维护国家长治久安和社会和谐稳定的重要保障。因此，总体国家安全观指导下的社会治理共同体建设，从思想认识上提高了政治站位，以整体性思维统筹国家安全问题，把握未来发展方向。

（二）从“微观”到“宏观”：建设更高水平的平安中国

为确保人民安居乐业、维护社会安定有序，社会治理共同体建设的视角始终保持向下看、集中看的态势，直面人民最关心最直接最现实的利益问题，大力提升风险防控和矛盾化解能力。在总体国家安全观视域下，“大平安”理念得以确立，社会治理共同体建设从微观创新向宏观部署迈进。一方面，“大平安”不仅是社会层面的狭义“平安”，更是涵盖了政治、经济、科技、文化、生态等多领域的广义“平安”[3]；另一方面，维护社会平安更加强调提高社会治理和公共服务水平，并将保持社会秩序稳定与激发社会活力有机结合起来，实现综合性“平安”。因此，在“大平安”理念下，社会治理共同体建设呈现出三个鲜明特征。一是立足总体国家安全大局来把握改革创新的规律，将维护社会安全与其他领域安全统筹考量，在更高、更广的层面上建设平安中国。二是统筹好安全和发展两件大事。安全是发展的前提，发展是安全的保障。只有贯彻发展是第一要务的方针，才能有效消解社会不稳定因素；也只有通过社会治理创新来提升社会稳定的水平和能力，才能为经济社会可持续发展提供保障。三是立足于国家治理体系和治理能力现代化大背景来谋划，通过坚持党的全面领导、坚持人民主体地位、坚持守正创新等，不断完善社会治理制度和力量布局，推动制度优势更好转化为治理效能，为维护国家安全提供根本保障。

（三）从“制度”到“价值”：以人民安全为宗旨

党的十八大以来，“构建社会治理新格局”“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”“完善共建共治共享的社会治理制度”等观点的提出，推动了社会治理制度不断完善。在此基础上，总体国家安全观视域下的社会治理共同体建设则进一步强调社会主义核心价值观的引领作用。党的二十大报告指出：“江山就是人民，人民就是江山。”[1]35因此，建设社会治理共同体，要坚持“以人民安全为宗旨”[1]39，把人民的利益和安全作为根本战略目标。这既是中国共产党全心全意为人民服务的宗旨在国家安全领域的真实体现，也是马克思主义群众史观和人民性品格的中国化时代化发展。[4]不仅如此，总体国家安全观视域下的社会治理共同体建设更加鲜明地强调“人人有责、人人尽责、人人享有”。习近平总书记指出：“国家安全一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，切实维护广大人民群众安全权益，始终把人民作为国家安全的基础性力量，汇聚起维护国家安全的强大力量。”[5]人民群众是社会治理共同体建设中的基础性力量，只有发挥他们的主体性和主观能动性，才能正确处理新形势下的人民内部矛盾，消除发展不平衡不充分所引发的不和谐因素，维护国家安全和社会稳定。

（四）从“静态”到“动态”：提高社会治理能力

传统社会治理的工作重点是防范化解社会矛盾，调和利益纷争，维持既有秩序的“静态稳定”。对于正处在重大转型期的中国社会来说，这种思路显然存在偏差。随着中国式现代化进程的深入，社会的异质性、流动性和复杂性释放了大量的不确定性因子，各种难以预测和控制的风险显著增加，公共安全问题急剧增多。总体国家安全观思想所定义的国家安全，是指“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”[6]。可见，国家安全既是一种稳定状态，也是维护这种状态的能力。因此，总体国家安全观要求社会治理共同体建设要通过治理能力提升实现一种动态的稳定，即能够随着社会安全形势的发展变化，不断在实践中创新、在创新中发展、在发展中完善，形成国家安全工作新模式。党的二十大报告指出，提升社会治理能力，应当以“健全共建共治共享的社会治理制度”为基础，通过加强和改进人民信访工作、完善基层治理平台、推进市域社会治理现代化、强化社会治安防控体系等举措，推动构建“系统完备、科学规范、运行有效”的社会治理体系，为落实新时代中国特色国家安全发展任务提供了基本框架和重要支撑。

三、何以必要：社会治理共同体建设的现实瓶颈

总体国家安全观视域下的社会治理共同体建设，无疑将新时代社会治理创新实践推向了新高潮，同时也提出了新要求。通过对现实情境的研判可以发现，认识进步与实际行动并没有完美契合，当下社会治理共同体建设中存在着一系列制度性、结构性、机制性、本土性问题，这些问题成为社会治理共同体建设的现实瓶颈。

（一）制度性问题：法律规范阙如

习近平总书记指出：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[7]作为国家治理体系的重要组成部分，社会治理体系也是一套有机制度系统，由一系列规范社会权力运行、维护公共秩序的制度构成。可以说，社会治理共同体建设的实质就是精良制度体系的建构过程。但从实际来看，制度建设的阙如在两方面表现较为显著。一方面是尚未对社会治理过程中权力的合理划分和科学应用作出刚性安排。众所周知，社会治理共同体是一个多元参与和互动的过程，这就涉及“治权”在多元主体间的划分和应用问题。依据集体行动理论，为避免陷入集体行动困境，需要进行相关的权责归属与保障激励制度建构。否则，社会治理过程无疑将陷入混乱，甚至回归一元垄断模式。另一方面是相关政策与法律制度的衔接存在缺陷。政策具有灵活性而法律制度却具有滞后性，两者之间客观存在着相互衔接难题。虽然政策制定需要在现有法律规范内进行，但治理创新的需求往往会反映在诸如“打擦边球”甚至是“越规”的政策之中。例如深化“放管服”改革过程中，对于职能转移的范围、主体、责任等问题的判断，地方政府往往各行其是，难免存在过度转移或形式化转移的现象。

（二）结构性问题：主体关系不清

根据系统理论，结构是各种要素之间相互联系的表现形式。社会治理结构就是多元行动主体之间相互联系的基本框架，这一关系可以从各个主体在结构中所扮演的角色予以分析。“因为正是各单元所处的‘位置’及扮演的角色使得某个单元呈现出特定的行为模式和结果，使得单元之间呈现出特定的关系。”[8]其实，社会治理共同体中多元主体间的角色设定和关系划分已经有原则性要求，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。但在将指导原则转化为现实行动的过程中出现了种种问题。如党委肩负领导者角色，着力解决社会治理中带有全局性、战略性和前瞻性的重大问题。可是，受特殊党政结构的影响，党委领导和政府负责怎样实现较好的平衡始终是一种困扰。同样，让政府感到纠结的是“进退”之选。“进”有过度干预之嫌，与治理的本意相矛盾；而“退”则有消极懈怠之疑，毕竟政府仍然是公共事务的“第一责任人”，其实际作用是其他主体无法替代的。社会协同和公众参与在实践中往往流于形式，并没有发挥出真实作用。这既有政府方面推进“噱头式”改革的主观因素，也有社会力量发展不成熟的客观原因。总之，多元主体对于自身角色扮演的定位“失真”造成当下社会治理共同体的结构性困境，这对于落实党的二十大报告所提出的“人人有责、人人尽责、人人享有”的目标显然是一种阻碍。

（三）机制性问题：运行过程无序

全球治理委员会指出：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。”[9]要想这一过程在实践中有效运行，必须依靠机制来支撑。因此，无论是在理论分析上还是在实践探索中，机制建设始终要与社会治理创新相伴相随。然而，在具体实践中相关配套机制的缺失造成了诸多创新难题。一是信息公开机制缺失。一些地方在通过智能平台构建“大平安”的改革中，虽然注重利用现代信息技术加强互动，但仅限于建立对话平台。公众对行政信息的了解，特别是对相关政策的了解只能通过线上问答的形式，不仅获取信息数量有限，而且涉及的领域范围也受到限制。二是绩效评价机制缺失。目前部分地方治理绩效评价机制还处于自发或半自发状态，相关制度缺失、评估指标缺乏、评估主体单一、评估方法不合理等问题十分突出。三是责任追究机制缺失。在地方社会治理创新项目中，经常会发现责任追究机制缺失，这就容易导致滥用权力、随意改革的问题。事实上，“责任是权力的伴生物，是自然的结果，是必要的补充，权力所到之处，责任随之而生”[10]。建立完善的责任追究机制是社会治理共同体建设中不可或缺的组成部分。