宪法作为方法：国家治理体系视野下的特别行政区与“一国两制”

摘要：香港“重新纳入国家治理体系”，要求超越以基本法为中心的解释框架，以宪法为方法，实现对特别行政区制度和“一国两制”方针的宪法纳入。对香港特别行政区的宪法纳入，既体现为宪法序言在历史事实层面将香港重新纳入中国主权范围，也体现为宪法条文在制度规定层面将特别行政区重新纳入国家治理体系。基于宪法对特别行政区的规范性纳入，将宪法第30条和第31条作为一个整体，有助于在国家治理体系的基本框架内重新定位特别行政区的宪法地位。从宪法确立的国家治理体系的二元行政区划出发，第31条规定的涵盖范围不仅限于香港和澳门，而是为更为一般性的“特区制度”提供了规范基础，相比基于基本法的“一个国家，两种制度”具有更为广泛的规范内涵。国家治理体系意义上的“一国两制”，不同于两种社会制度意义上的“一国两制”，是一种超越具体制度和生活方式的普遍方法。

关键词：宪法作为方法；特别行政区；“一国两制”；重新纳入国家治理体系；香港基本法

中图分类号：D9    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2023）03-0068-14

“制定香港特别行政区基本法的法律根据是宪法，包括第三十一条，而不只是宪法第三十一条。”——萧蔚云[1]

一、“重新纳入国家治理体系”的规范前提

宪法与基本法的关系，通常被比喻为“‘母法’与‘子法’的关系”[2]。这意味着，在理解和解释基本法条文时，应当从“母法”来看“子法”，从宪法出发理解和解释基本法。然而，关于特别行政区和“一国两制”的研究中，长期存在一种颇为普遍的理论现象：一方面承认特别行政区的设立和香港基本法的制定都是以宪法第31条为依据，另一方面却主要是通过香港基本法来解释宪法第31条、“一国两制”以及与特别行政区有关的宪法和法律问题。①

早在起草基本法时，就存在这样一种观点，即误以为规定特别行政区制度的宪法第31条仅仅适用于香港：“宪法第31条并没有清楚写明特别行政区不实行社会主义制度，而只是说特别行政区实行何种制度‘以法律规定’。……于是，有些人要求修改宪法，希望第31条中明确写特别行政区实行资本主义制度，不搞社会主义制度。”[3]这是从基本法出发来理解和解释宪法的一种典型思路，将宪法第31条规定的意义仅仅视为服务于基本法的制定。实际上，如果是从宪法而非基本法出发，就应当承认，宪法第31条规定的特别行政区，与第30条规定的一般行政区划一样，适用于“全国”，而不只限于实行资本主义制度和生活方式的特定地方。因此，“清楚写明特别行政区不实行社会主义制度”的内容只能由基本法来规定，不宜也不应在宪法中规定。道理其实不难理解：母法是子法的依据，而不能以子法来限定母法。

这类从基本法出发狭隘理解宪法的观点，实际上颠倒了母子关系，割裂了基本法与宪法的有机联系，变相将基本法和特别行政区从宪法建构的完整的国家治理体系中切割出来。要转变这一状况，需要转换视角，从宪法出发，恢复宪法规定原本具有的普遍寓意，不是把特定宪法条文（如第31条）看作仅限于香港或澳门地区的专门规定，而是在宪法建构的完整的国家治理体系中理解特别行政区的性质和地位。

习近平主席在香港回归二十五周年讲话中强调，“‘一国两制’方针是一个完整的体系”。[1]作为一个完整的体系，“一国两制”方针要求“坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一”，充分认识到“落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好。”[1]这意味着对特别行政区制度和“一国两制”方针的理解不应当局限于基本法序言和条文的具体内容，而应当首先建立在宪法建构的完整的国家治理体系的规范基础之上。

正如习近平主席在香港回归二十周年的讲话中明确指出：“作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港从回归之日起，重新纳入国家治理体系。”[4]他在香港回归二十五周年的讲话中再次讲道：“香港回归祖国，重新纳入国家治理体系，建立起以‘一国两制’方针为根本遵循的特别行政区宪制秩序。”[1]这一论述，在以往和平统一的文明观之外，[5]为理解特别行政区和“一国两制”增添了“重新纳入国家治理体系”这一重要维度。②

“重新纳入国家治理体系”的一种重要方式是“宪法纳入”（constitutional incorporation）。美国法上的一个典型范例在于，美国宪法通过第十四修正案中的“正当程序”条款，将原本只适用于联邦的前十条修正案（即著名的“权利法案”）适用于各州。①第十四修正案构成了这一宪法纳入的桥梁条款。下文将会表明，中国宪法同样为香港回归后“重新纳入国家治理体系”提供了这样的桥梁条款，将“一国两制”的框架体系适用于香港特别行政区。基于这一宪法纳入，“香港从回归之日起”得以重新纳入国家治理体系。

那么，宪法将香港“重新纳入国家治理体系”的规范基础是什么？应当如何理解宪法规定的特别行政区制度在国家治理体系中的宪法定位？为什么在制度层面之外，还需要强调“‘一国两制’方针是一个完整的体系”？要回答这些问题，仅仅从基本法出发是不够的。本文提出的思路在于“以宪法为方法”。也就是运用宪法提供的用以解决各类具体宪法问题的普遍方法，超越以基本法为中心的解释框架，将宪法序言和条文的文本依据作为理解特别行政区、“一国两制”方针以及香港“重新纳入国家治理体系”的出发点和立足点，进一步加深我们对特别行政区、“一国两制”方针的完整理解。

二、香港特别行政区的宪法纳入

中国宪法对香港特别行政区的宪法纳入不只限于第31条，而是体现在两个方面：一方面是宪法序言上的历史性纳入，体现为国家在历史事实层面将香港重新纳入中国主权范围；另一方面是宪法条文中的制度性纳入，体现为宪法在制度规定层面将特别行政区重新纳入国家治理体系。这构成了对香港宪法纳入的双重宪法桥梁。

基本法序言和宪法第31条当然是宪法纳入的重要途径。宪法学者对此已经多有阐述。正如韩大元教授所讲的：“基本法序言明确规定，‘根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法……’‘根据宪法31条……’，表达主权国家的宪法意志，‘回答宪法与基本法关系’，两者是‘母法’与‘子法’的关系。基于基本法对宪法的从属关系，为基本法成为特区的制度与政策依据提供正当性基础。任何基本法规定的制度与政策都是宪法第31条的具体化，不能脱离宪法。”[2]

同时，不应将宪法纳入的规范基础仅限于基本法序言和宪法第31条。首先，是宪法序言对香港的历史性纳入。宪法序言的前两段话确定了一个总纲，并且通过互文的形式与基本法序言关联起来，形成一个有关香港回归的国家叙事。宪法序言写道：

“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”

“一八四○年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。”

这很容易引向并且几乎可以自然衔接基本法序言的第一句话：

“香港自古以来就是中国的领土，一八四零年鸦片战争以后被英国占领。”

通过“一八四零”的时间纽带，香港基本法序言的第一句话直接指向宪法序言。相比之下，有关中英联合声明的引述是在第二句话，也就是在第一句话之后。基本法引述宪法条文的确是在中英联合声明之后，但是基本法引述宪法序言是在中英联合声明之前。第一句话在第二句话之前。1840年在1984年之前。

习近平主席在庆祝香港回归祖国二十五周年大会上讲道：“中华民族五千多年的文明史，记载着华夏先民在岭南这片土地上的辛勤耕作。鸦片战争以后的中国近代史，记载着香港被迫割让的屈辱，更记载着中华儿女救亡图存的抗争。”[1]这两段历史，先后对应的正是宪法序言和基本法序言。

这不仅是时间顺序，更是逻辑顺序。由此才能理解为什么基本法序言第二句话引述1984年中英联合声明是“确认”中国“恢复”对香港行使主权。全部基本法序言要得到正确理解，只有将其放在宪法序言关于中国在1840年后沦为“半殖民地”和此后争取“国家独立、民族解放和民主自由”的“英勇奋斗”的语境之中。这是宪法序言的历史叙事具有的规范意义。

宪法序言的历史性纳入，展现出中国对香港宪法纳入的具体方式：“重新纳入国家治理体系”。“重新纳入”意味着此前已经属于国家治理体系的固有部分。这个治理体系因而必然追溯至1840年之前。1840年之前香港作为中国领土一部分的一个重要的表现形式，就是纳入国家地方行政区划的基本框架。香港作为中国领土，在国家治理体系中体现为广东省的下辖区域。因此，“重新纳入”国家治理体系的一个必要条件，同样在于在制度上纳入现行国家行政区划的基本框架。

这就是宪法纳入的第二个层面：宪法条文对特别行政区的制度性纳入，直接表现为宪法第30条和第31条关于国家地方行政区划的规定。这决定了不能就基本法来理解基本法，或者就特别行政区来谈特别行政区。基本法确认的资本主义制度和生活方式的宪制地位，取决于特别行政区在宪法确立的国家行政区划和治理体系中的性质和定位。

宪法第30条规定了“全国”划分为三级地方行政区域：

“中华人民共和国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；

（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

在此基础上，第31条进一步规定：

“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”

问题的关键在于如何理解第31条的“特别行政区”与第30条“行政区域划分”之间的关系。一方面，第30条确立的是国家地方治理的一般行政区划，这个行政区划是一个科层体系，是一个不可分割的整体。这个科层体系构成国家地方治理的常规体制，不仅包含中央（全国）与地方的关系，也包括地方与地方的关系。另一方面，一般行政区划也构成了特别行政区的制度基础。特别行政区的“特别”是相对于一般行政区划而言的“特别”。“八二宪法”是在第30条规定的常规治理体制的基础上，新增第31条，设立了特别行政区制度。特别行政区首先需要在第30条规定的三级行政区划中、也就是地方与地方关系中获得准确定位。因此，要理解什么是第31条规定的特别行政区，就必须以第30条规定的一般行政区划为参照、为基准、为前提。

就此而言，宪法第30条的意义是双重的，香港特别行政区设立的规范基础也是双重的。第30条规定的一般行政区划，不仅确立了国家地方治理的常规体制，而且为理解特别行政区的性质和地位提供了明确的宪法依据。也就是说，要理解特别行政区在宪法体系中的性质和定位，不能仅仅依据第31条，而是必须同时依据第30条。这意味着基本法援引宪法第31条也就必然关联到宪法第30条。如果说基本法以宪法第31条为基础，那么宪法第31条又以第30条为基础。

因此宪法第30条和第31条是一个不可分割的整体，共同构成国家地方治理的一个基本框架：第30条规定的是一般行政区划，而第31条规定的是特殊行政区划。①只有从宪法第30条和第31条共同出发，才能明确特别行政区的宪法性质及其区划定位，将基本法纳入宪法构建的整个国家治理体系的基本框架之中。因此，对于港澳特区和“一国两制”的理解，不能囿于基本法，也不能仅仅诉诸宪法第31条。相反，基于宪法第30条和第31条共同构筑的国家地方治理体系的基本框架，基本法序言及其援引的中英联合声明也可以通过这一方式纳入宪法规范体系。以宪法为方法，既不应简单从基本法出发来理解和解释宪法，也不要将之排除在规范体系之外，而是以宪法文本为基础，将基本法和中英联合声明重新纳入宪法构建的规范体系。