资源衰退城市企业社会保险缴费秩序的阐释

摘要：资源衰退城市企业社会保险缴费面临一个结构化困境：社会保险基金可持续运行压力过大与企业缴纳能力不足。而认识和解决这一困境的前提在于，厘清资源衰退城市社会保险缴费秩序的形成逻辑是什么。现有研究不但缺乏对于资源衰退这一背景的关注，而且忽视了社会保险缴费中不同参与主体的结构、选择与互动关系。对资源衰退城市辽宁阜新市企业社会保险缴费秩序进行分析发现：资源衰退城市企业社会保险缴费秩序形成基于结构嵌入和认知嵌入下的“政府强制—企业认同”之间的互动关系，体现了结构路径和价值路径的共同影响。基于强制—认同关系存在工具式、专权式、协商式和互惠式四种社会保险缴费秩序模式，高强制、低认同的专权式缴费秩序是陷入缴费困境的根本原因。高强制和高认同的互惠式缴费秩序最适合历史负担沉重、人口老龄化严重以及城市经济发展缓慢的资源衰退城市，因此，政府需要进一步“减压、嵌入、增能”，以帮助企业走出困境。

关键词：社会保险缴费秩序；资源衰退城市；社会保险基金；企业缴费能力

中图分类号：C97   文献标识码：A   文章编号：1004-3160（2023）03-0096-17

一、问题提出

习近平总书记在党的十九大报告中强调，要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，并完善社会保险制度和尽快实现养老保险全国统筹。党的十九届五中全会又进一步指出，“我国已建成世界上规模最大的社会保障体系”，“十四五”期间要继续“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”。作为社会保障体系最基础、最核心的内容，社会保险基金的可持续运行对于这一目标的实现至关重要。我国自1997年开始建立统一的城镇职工社会保险体系，目前已形成以《中华人民共和国社会保险法》为核心的法治化制度体系，建立了较为稳定的社会保险秩序，为确保经济增长和社会稳定发挥了不可替代的作用。[1]为实现“广覆盖、保基本”，维持社会保险的“可持续”，国家出台了一系列优惠政策和政府治理改革措施，企业发展和社会保险基金稳定运行迎来新的契机。然而，我国统一的城镇职工社会保险体系运行20多年后，资源衰退城市社会保险缴费却面临一个结构化困境：社会保险基金可持续运行压力过大与企业缴纳能力不足。

这种困境有着复杂的历史和现实原因。从历史来看，作为社会保险最重要的组成部分，我国企业社会保险缴费一直存在费率高、统筹层次低与地区发展不平衡问题，主要表现为各地费率差别大、历史负担不同以及收支差异明显等。企业作为社会保险的缴费主体，缴费负担过重，明显超过了其缴费承受能力[2]。从现实来看，对于正处在转型中的资源衰退城市来说，资源衰退和人口老龄化给城市经济发展造成巨大压力。一方面城市经济发展依赖于企业发展，因此需要政府“让利于企”；另一方面城市转型则进一步需要加强民生保障，要求政府“造福于民”。企业是社会保险缴费的主要来源，“让利于企”要求政府降低费率以减轻企业负担，提高企业持续缴费能力，从而保证稳定的社保收入。而社会保险缴费的最终目的在于保障劳动者权益，实现“造福于民”，因此要求政府加大社会保障力度，建立全面覆盖的社会保险体系，这就需要稳定的社保支出。在这一过程中，构建适宜的资源衰退城市社会保险缴费秩序，从而实现“让利于企”与“造福于民”的有效平衡，成为解决缴费困境的关键。然而在学界尝试从社会保险降费空间[3]、缴费负担[4]、企业缴费承受力[5]等方面对社会保险缴费制度逻辑进行探索，政府也不断下调企业缴费费率的情况下，资源衰退城市社会保险仍然面临社保基金缺口大、社会保障负担重等问题[6]。作为认识和破解资源衰退城市社会保险缴费困局的重要前提，社会保险缴费秩序的形成逻辑仍然有待进一步厘清，特别是社会保险缴费中不同参与主体的结构、选择与互动关系，是缴费秩序形成的原发性因素，需要结合城市资源衰退这一背景进行分析。

资源衰退城市大多是工业化的产物，城市经济发展经历了“由盛而衰”的过程，企业职工众多，转型的制度性成本和历史成本较高，社会保险缴费历史负担沉重。现有研究对社会保险缴费进行了诸多探索，但对资源衰退城市这一背景缺乏足够关注，也未能深刻诠释自上而下的制度和自下而上的个体行动之间的互动逻辑。资源衰退城市社会保险缴费的结构化困境源于复杂的历史和现实原因，区域差异化背景下行动者基于强制和认同的社会保险缴费秩序的形成过程有其独特的形成逻辑：一方面需要政府采取强制性手段加大企业缴纳社会保险力度以“造福于民”，另一方面政府还必须获得企业认同，保持企业市场竞争力以“让利于企”，而政府强制性和企业认同性之间的平衡互动较为复杂。同时，资源衰退城市意味着城市自然资源趋于枯竭，城市经济发展后劲不足，民生问题突出，社会经济面临全面转型。长期以来，作为东北老工业基地的阜新，社会保险支出与企业自身发展矛盾突出，“让利于企”与“造福于民”存在形式上的冲突，社会保险缴费秩序亟须完善。围绕阜新这类资源衰退城市社会保险缴费秩序现状，本文试图回答以下几个问题。第一，资源衰退城市社会保险缴费秩序形成的基本动力是什么？第二，资源衰退城市社会保险缴费秩序是如何形成的？第三，政府与企业的互动会导致什么模式的社会保险缴费秩序？实现资源衰退城市社会保险平衡的最有效模式是什么？

二、文献综述

我国现行的社会保险制度源于计划经济体制下的“政府兜底、单位负责、个人无须承担缴费义务”的福利保障模式，而为了维持原有经济体制下退休人员待遇，社会保险制度不得不从一开始就规定比较高的缴费率[4]。从整体费率来看，五项社会保险法定缴费率之和相当于工资水平的40%，这一比例已经超过了世界上大多数国家[7]，即使是经历几次降费改革，目前总政策费率仍然维持在37.25%左右[8]，位居全球前十位[9]。从单项费率来看，我国企业承担的养老保险、医疗保险和失业保险缴费水平也比世界上绝大多数国家高[10]。从地区差异来看，中西部地区社保负担较重[11]，并且越是经济落后地区社保负担越重[12]，这可能是因为中西部地区及老工业基地人口老龄化导致实际缴费率偏高[13]。从企业性质来看，集体企业和私营企业社会保险缴费能力偏低，同时，国有企业也面临巨大的缴费压力[2]。

较高的费率和较重的企业负担刺激了企业逃费动机，导致一系列社保缴费违规现象的发生[14]。2011年河南郑州社会保险缴费稽查情况显示，被稽查企业中有92%的企业存在缴费违法违规现象，全年少缴社会保险费达1.76亿元[15]。事实上，大多数发展中国家都存在社会保险逃费行为[16]。Castel发现越南只有46.4%的企业进行了社会保险登记，登记的工资总额仅占实际工资总额的32.5%，企业普遍存在低报工资而逃避社会保险缴费现象。[17]这可能是因为制度安排加重了企业和职工的负担，不利于激励参保和缴费[18]。企业逃费会使社会保险实际缴费水平明显低于政策所规定的缴费水平[19]，导致社会保险基金收支不均衡。

李克强总理在《2020年政府工作报告》中明确提出“加大减税降费力度”，继续执行“下调企业养老保险费率等制度”，以此“留得青山，赢得未来”。较高的社会保险缴费费率，已经对企业生产经营造成了巨大压力，为维护企业竞争力，减轻社会保险缴费负担，需要对社会保险缴费水平进行下调。[20]适度降低社会保险缴费水平，不但有利于社会保险基金实际收入的增加，维持社保基金的收支平衡[19]，而且有利于减轻企业负担，保持企业竞争力[4]。国外的研究也发现，减少或免除雇主的社会保险缴费，在一定程度上能够促进就业率的提高。[21]虽然政府已经多次对社会保险费率进行下调，近几年总体水平降低了2～3个百分点，但分解到每一个企业，效果并不明显。[22]

以往研究侧重于中国社会保险缴费制度设计方面的问题，强调宏观的经济结构解释，模糊了秩序在过程层面的探讨，而对于区域差异化背景下社会缴费秩序形成逻辑的探究，特别是资源枯竭、历史负担沉重的工业城市社会保险缴费问题，缺乏更加微观的行动研究。有鉴于此，本文以典型资源衰退城市辽宁阜新为例，从微观行动视角探讨资源衰退城市社会保险缴费中政府与企业之间的互动关系，对资源衰退城市企业社会保险缴费秩序尝试新的阐释。

三、分析框架及研究设计

（一）分析框架

理解资源衰退城市企业社会保险缴费秩序形成逻辑，需要回答秩序因何形成、如何形成以及形成结果是什么，其中必然涉及缴费主体和监管者在城市资源衰退背景下的互动，而奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）的制度分析与发展框架（IAD）是一个比较成熟的制度分析框架[23]，可以帮助我们很好地理解行动者在特定场域下的互动关系，特别是它可以解释包括应用规则在内的外生变量如何影响各种问题的可能选择，并逐渐用来分析更为复杂的社会生态系统，因此在公共事务治理领域中被广泛使用和高度认同[24，25]。IAD主要由外生变量、行动情境、评估结果三部分构成，用以分析给定外生变量条件下，行动者根据所获得的资源和信息选择某种行动路线的决策过程，确认行动情境内部相互作用形成的模式和结果后，并对该结果进行评估。[25]由此，本文提出一个资源衰退城市企业社会保险缴费秩序形成逻辑的分析框架（图1）。

外生变量是影响行动情境的外在因素，包括自然物质条件、共同体属性以及应用规则。其中，自然物质条件是指行动者所处物理世界的属性，资源枯竭和人口老龄化导致企业缴费能力下降，并进一步加剧社保基金收支的不平衡，也因此形成了政府制度和企业缴费行为的互动空间；共同体属性是行动者所在场域的社群属性，企业作为社会保险缴费的主要来源，在社会保险缴费中处于主体地位，而政府则承担了社会保险制度制定者和执行者的角色，代表社会公众对国民收入进行再分配；应用规则是约束和规范行动者行为的制度安排，包括社会保险法、社会保险缴纳的各种地方性制度以及相对统一的企业缴费率，是影响行动情境中政府与企业行为的直接因素。

行动情境是指直接影响作为研究对象的行为过程的结构，是整个框架中最为复杂和重要的因素[26]，表明行动者在特定场域下的互动关系。在行动情境中，政府通过制度规范、行政监管、费率调整等方式，实现社会保险费的征收和平稳运行，企业则在制度、利益、责任、偏好等约束下进行行为选择，二者互动构成了社会保险缴费秩序的行动情境。运用IAD的关键在于厘清行动情境和行动者在外生变量影响下的相互作用及其产生的结果对二者的反作用[26]，由于行动情境决定个体在整个制度框架中如何通过行为把外生变量和结果连接起来，因此对于行动情境的研究也将是本文的焦点。

政府与企业的互动过程既受到资源枯竭、双方主体地位以及现行缴费制度等外生变量的影响，也依赖于双方具体行动情境的反馈，而最终双方行为选择和行动结果会通过评价标准——“让利于企”和“造福于民”的一致性，即是否能够实现社保基金平稳运行和企业缴费能力稳步提升之间的良性循环，而反馈到制度选择和具体行动情境中，由此推动社会保险缴费制度的不断优化。

上述分析表明，社会保险制度安排形成了政府和企业行动情境，而基于不同的主体地位，双方在行动情境中会适时改变或者调整自己的策略选择，以使行为更加符合评估标准；同时，行动情境及行动策略均会受到城市资源枯竭、人口老龄化等外生变量的影响。由此可见，社会保险缴费秩序的形成主要依赖于自上而下的政府和自下而上的企业之间的互动关系，两者体现了秩序形成的“强制”和“认同”，将IAD嵌入资源衰退城市这一背景，能够更加深入地阐释企业社会保险缴费秩序的形成逻辑。

（二）研究设计

1.方法选择

基于本文的研究对象和研究问题，采用诠释性单案例方法进行研究。从研究对象来看，本文所探讨的资源衰退城市社会保险缴费秩序具有“深度情境化”特征，案例研究是探讨情境化较为恰当的研究方法。在城市资源衰退及企业政策性破产特殊背景下，通过个案研究可以直接接触到社保缴费中各个利益主体，尽管他们没有专业的经济理论知识，但在实际工作中通过大量的实践积累了亲身体验所得到的宝贵经验，通过连续个案分析、对比可以深入、细致地了解社会保险缴费中各主体的生动经历和各种转折，了解主体间的互动和冲突，而这些具体、生动、丰富的资料是难以通过统计分析加以量化的。