元治理视域下农村人居环境治理复杂性困境的破局

摘要：新阶段农村人居环境治理任务艰巨而复杂，治理主体需要运用更加复杂化的治理工具和治理手段才能应对。从复杂性视角观察，现实中一些地方农村人居环境治理的突出困境是复杂性系统的“拼凑式”治理，其本质是科层治理、网络治理和市场治理失灵的叠加。元治理作为一种治理理论，与农村人居环境治理具有较强的适切性，能够有效解决治理理论在农村人居环境治理中面临的多元治理失灵问题。元治理理论赋予政府新的主体角色内涵，注重发挥政府重塑治理共同体的重要作用，通过政府对治理主体的组织、治理方式的规制和治理资源的整合来有效应对农村人居环境治理的复杂性局面，进而提升整体治理效应。

关键词：农村人居环境治理；复杂性；政府；元治理

中图分类号：D6       文献标志码 ：A       文章编号：1004-3160（2023）05-0056-11

一、问题的提出

农村人居环境治理是落实乡村振兴战略的一项重要任务，也是乡村治理的一个重要方面，事关广大农民群众对美好生活的向往和乡村治理现代化的实现。2014年5月， 国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》，将农村人居环境治理提升到国家治理层面。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，持续推进农村人居环境治理。经过三年的不懈努力，农村长期以来存在的脏乱差局面得到了扭转，但仍存在区域发展不平衡、基本生活设施不完善、管护机制不健全等问题。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅继续印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》（以下简称《五年行动方案》）。从当前国家政策的目标要求来看，农村人居环境治理已经进入了新的阶段，治理内容涵盖厕所革命、生活污水治理、生活垃圾治理、村容村貌整体提升以及长效管护机制等多个领域，治理任务更加艰巨复杂。要想完成新阶段农村人居环境治理任务，不仅要认识到农村人居环境治理任务本身的复杂性，还要解决好政府如何更好管理农村问题，同时也要进一步处理好政府自身如何定位、村庄自治力量如何发挥作用、政府与社会如何协同等问题。

农村人居环境治理的复杂性决定了包括政府在内的任何单一主体都不可能独自解决所有问题，为此，有学者提出“探寻多元主体参与农村人居环境治理”的主张[1]。国家相关政策的顶层设计也都关注到了治理主体问题，屡次强调要加强多元力量合作[2]。一些学者基于实践调查分析，从多元治理、合作治理等角度提出了农村人居环境有效治理的机制与路径[3]。这些学术主张和实践探索的共性特征在于探讨多元主体如何在农村人居环境治理中互动与协作，如何在发挥各自优势和功能的基础上提升整体效能。这为充分发挥不同主体的优势治理作用，提升农村人居环境治理的整体效能提供了重要的理论支撑与实践经验。尽管如此，现实中的多元治理、合作治理模式仍存在一定的局限性。从理论本身来看，无论是多元治理还是合作治理，都在着重探究多元主体之间如何合作以及合作的具体机制问题，却在一定程度上忽视了对治理对象产生效能条件的探讨，从而使得一些地方农村人居环境治理在实践中遭遇困境且缺乏有效的治理工具，主要表现在农村人居环境治理的方向性把控、技术性指导、治理权责划分、合作信任等方面。正因如此，有学者认为，多元主体参与农村人居环境治理的本质是多元主体之间的社会博弈，各治理主体都有可能在此过程中基于各自利益诉求而不能形成共生关系，进而难以达到理想的效果[4]。从实践效果来看，有学者认为，长期以来我国农村人居环境治理在政府职能、市场机制和治理技术等方面存在诸多问题和短板[5]。一些村庄的人居环境治理甚至呈现出“多元拼凑”样态，这些地方的政府主管部门、承建项目的企业、具有使用权的村民之间几乎没有关联，这不仅带来了治理无序和资源浪费问题，还容易产生治理隔离与间隙的风险，因此很难从根本上解决农村人居环境问题[6]。综上所述，农村人居环境治理的复杂性及现实中的一些实践困境，都呼吁学术界对新阶段农村人居环境治理的措施和路径做出理论上的回应。

二、农村人居环境治理的复杂性困境及本质

创新优化农村人居环境治理的理论和实践路径，必须厘清的前提问题是：农村人居环境治理呈现出何种形态？其困境是什么？背后的根源和本质又是什么？ 只有弄清以上问题，才能提出更具针对性的解决方案。

（一）复杂性：理解农村人居环境治理形态的一个视角

从复杂性视角理解农村人居环境治理形态，其前提是要从概念上对复杂性做出合理解释，进而追问何种状态才能称之为“复杂”。事实上，学术界对于“何谓复杂性”至今尚未取得共识，其中一个重要原因就在于界定复杂性概念本身就是一个复杂的问题。复杂性所固有的差异性、多样性等内涵，使任何一种定义都压缩了复杂性本身所传递的信息[7]。基于此，有学者认为，复杂性是一个提出问题而非给出解决办法的词语，在某种程度上，复杂性不仅是统一性和多样性的统一，而且是有序性与无序性的统一[8]。面对该概念难以从字面上形成一致性界定的现实，一些学者通过追根溯源发现，复杂性的知识背景是复杂系统理论或复杂性理论，其锚定的是社会治理创新所要面对的最基本问题，即为何在多元治理主体相互依赖与日俱增的现代公共治理领域中，却频繁出现各类风险和危机事件。正如米歇尔·克罗齐耶所指出的，经济与政治的日新月异进展，令复杂性不断累积、不断增多，这使人们在面对和理解诸多集体生活机制时越来越感到束手无策[9]。复杂性理论认为，所有系统都处于多维环境之中，环境孕育着系统所必须应对的各种层出不穷的复杂性[10]，且系统内部的不同要素之间也呈现出递归的、非线性的互动特征，这些互动创造了大量的偶然性与不确定性[11]。复杂性研究对于理解农村人居环境治理形态具有重要的启示意义。如果将农村人居环境治理比作一个系统，其内部各要素之间绝非是简单的线性互动关系，而是多元主体围绕乡村基础设施建设、公共服务设施供给以及村容村貌提升等多个领域而进行的一系列异质性与衔接性的复杂性互动，有学者将其描绘为“综合性、区域性与复杂性的社会系统性治理”[12]。从这个意义上讲，如果农村人居环境治理依然沿用传统的简单思维与治理手段，则不仅严重背离了复杂性条件下社会治理的基本规律，还有可能面临治理的离散化与不可持续问题。

（二）农村人居环境治理困境：复杂性系统的“拼凑式”治理

1.农村人居环境的复杂治理系统

从系统论的观点来看，农村人居环境治理系统是由多主体、多层级、多要素构成的动态的复杂系统工程。第一，繁重的治理任务构成了农村人居环境治理的复杂性。农村人居环境问题集中体现在村庄公共卫生、基本生活设施、生活垃圾和污水、养殖污染及生态环境破坏等方面，这些方面彼此联系并相互影响，因此针对这些问题的治理必然是复杂而系统的，只有建立更有针对性的治理机制且从整体上推进才能有效解决。第二，围绕农村人居环境治理任务所形成的多元治理格局构成了复杂性的重要方面。《五年行动方案》要求“构建政府、市场主体、村集体、村民等多方共建共管格局”，这就意味着政府、市场主体、村级组织和村民都要发挥各自的优势和功能。此外，来自各方的资金与项目纷纷涌入农村人居环境治理领域，但必须对其加以整合才能发挥最大效能。这些都需要树立系统性思维和协同共治的理念。第三，多元主体间的复杂关系构成了农村人居环境治理的复杂性逻辑。治理主体不同，意味着治理的思维和方式也不同，例如政府的行政科层化逻辑、村民自治组织的自我管理逻辑、企业的盈利逻辑、社会组织的公益服务逻辑等等。这些治理思维和方式无法避免地会在一些具体事务上产生冲突和矛盾，因而需要一种权威力量加以调和，使各方从竞争博弈转向互补合作。第四，农村人居环境治理与国家治理之间存在着关联复杂而持续的互动。农村人居环境治理与国家生态文明建设、乡村振兴战略等宏观制度环境之间存在着物质、能量和信息的交换，呈现出结构性、进化性与功能性特征。总而言之，简单的思维方式和治理工具已经不能有效完成新时期复杂的农村人居环境治理任务。

2.农村人居环境的“拼凑式”治理

党的十八大以来，我国生态文明建设和环境治理工作成效显著。一系列关于环境治理的重要文件相继出台，农村人居环境治理具有重要性日益凸显、政策体系不断健全、治理力度持续加大的特征，表现为一种复合型治理形态。但有学者通过田野调查发现，这种复合型治理往往是全国环境治理的集中呈现，在一些地方的具体项目实践中，农村人居环境治理还是会受到传统治理模式的制约与影响，进而呈现出专项化管理与分散式推进的“拼凑式”治理形态[6]。

第一，治理主体的“拼凑”。从行动者角度来看，“构建政府、市场主体、村集体、村民等多方共建共管格局”是农村人居环境治理最理想的体系架构。然而在具体实践过程中，仍存在多元主体之间相互割裂、协调与联动机制不健全的问题。从政府内部层面看，一方面表现为纵向层级之间的权责不对称，基层政府承担着农村人居环境治理的大量任务，但在相应的权力、资金、资源以及自主性方面缺乏足够的支持；另一方面表现为横向部门之间的权力分散化，农村人居环境治理的责任主体涉及农业农村、交通运输、环境卫生等多个部门，不同部门之间责任分工明确，但相互间缺乏沟通与协调[13]，存在治理隔断与空隙。从政府与社会互动层面看，农村人居环境治理需要在政府主导的基础上广泛调动政府以外的多方力量参与。但在压力型体制下，农村人居环境治理的行政化色彩浓厚，市场企业和社会组织较少介入，村民也更像是被服务的对象。

第二，治理方式的“拼凑”。在强监督问责的指挥棒下，一些地区的农村人居环境治理呈现出多种应对方式。一是政府部门的“监督型治理”方式。政府重点关注农村人居环境治理的结果，但对村庄落实政策的潜在风险和实际困难考虑不足。如一些基层政府在要求村庄处理非降解垃圾和黑臭水体时，往往忽略了村两委的技术和能力，这不仅容易导致治标不治本，甚至会对其他领域的治理带来负面影响。二是村两委的“任务型治理”方式。在严格的绩效考核下，一些地方的村两委往往只关心能否在规定期限内完成上级安排的任务，不会过多考虑某些领域或某一领域的不同环节的关联性、连续性和连贯性问题，导致环境治理的内在根源性问题无法根除。两种治理方式的松散捆绑产生了迎检导向的“做作业”行动逻辑。上级有要求，村两委就动一动；上级有检查，村两委就改一改。普通村民则表现出了“利益诱导式参与”特征，当有环境卫生工作检查时，村干部给好处就动一动，不给好处就不配合[14]。

第三，治理资源的“拼凑”。一方面，以政府为主导的农村人居环境治理需要政府在资金投入和基础设施建设上给予保障；另一方面，村庄环境自主性治理需要一定的经济基础作为支撑。然而，在一些地方的农村人居环境治理中，政府投入与村集体配套之间并没有实现较好融合。从政府投入层面看，政府通常以制度化的项目制形式组织资源向下分配，但“标准统一”和“平均化”的资源分配方式并不能满足基层的多样化需求[15]。此外，政府各横向部门往往只关注本部门所负责的领域，相对忽视了农村人居环境治理的系统性与整体性。从村集体配套层面看，基础资源、区位禀赋和发展要素的差异性，使得村庄之间的资源分布并不均衡。一些地方实行的“政府投入+村集体自行配套”的资金组合不可避免地会产生两个问题：一是相对单一的资金来源渠道和平均主义的分配方式可能导致资源供给不足和供需错位；二是村集体掌握资源的程度直接影响环境整治效果，从而造成各村之间的非均衡发展。

（三）复杂性治理困境的本质：多重治理失灵的叠加

在公共治理中，治理本身就表现出了复杂系统的特征，系统中任何一个要素或环节都会对整个治理系统或治理过程产生不可预知的影响，进而偏离最初的预期。从本质上讲，一些地方农村人居环境治理出现困境的原因就在于多元治理格局的运转失灵。

第一，科层治理失灵。科层治理是科层体系运作的表现，强调专业、分工和程序，其行为规范具有非人格化特征。在农村人居环境治理中，上级政府一般通过单向度的压力传导方式将环境整治任务分解到基层政府，然后由基层政府继续分解到各个村庄。这就使得县乡两级政府及相关部门都有权力对村级环境治理进行监督、检查、评级、打分。在科层管制下，一些基层政府往往过多关注任务安排与结果考核，相对忽视对环境治理过程的指导。以农村生活垃圾分类处理为例，它涉及存储、转运和无害化处理等多个环节，没有严格的执行标准和相应的技术指导，垃圾分类处理往往流于形式。此外，一些基层政府往往重视前期的工程建设而忽视后期的运营与维护，投入村庄环境治理的设施设备存在闲置和损毁问题。