基于“制度-行为”框架的数字治理能力生成模式研究

摘要：提升数字治理能力是国家一项长期的发展战略，数字治理能力的生成模式是一项重要的政策议题。从整体性治理理论和资源依赖理论出发，对于数字治理能力可以运用“制度-行为”的理论框架进行分析。省级政府数字治理能力的生成主要有三种模式，分别是开放数据应用模式、制度创设架构模式和公民参与推动模式。开放数据应用模式的关键在于高效利用公共数据，推动数据利用赋能治理体系;制度创新架构模式的核心在于制定数字治理宏观发展规划，提前布局数字产业;公民参与推动模式主要是通过公众参与和政府治理的良性互动构建数字化协同治理体系。

关键词：制度创设;公民参与;整体性治理;协同治理;数字治理

中图分类号：D63    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2022）02-0078-16

政府提升数字治理能力是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。实际上，提升政府数字治理能力是国家一项长期发展战略，数字治理能力的生成模式是一项重要的政策议题。“十三五”规划中即提出了建设网络强国的发展规划。党的十九届四中全会进一步明确了数字政府建设的方向和目标。十四五规划指明了数字政府的建设方向，提出要构建数字政府、数字经济和数字社会整体性发展格局。从整体性治理理论和资源依赖理论出发，对于数字治理能力可以运用“制度-行为”的理论框架进行分析。本文从制度因素和行为因素两个角度，探讨数字治理能力的生成模式。

一、理论基础与概念框架

数字治理是推进治理能力和治理体系现代化的重要一环，现有研究成果较为丰富，提出了许多具有启发性的理论视角和研究结论。关于数字治理的研究主要从以下两个理论视角展开：

第一，整体性治理理论的视角。整体性治理理论认为，要实现高效的治理，重点在于克服科层化组织架构带来的治理碎片化问题。实际上，数字信息技术能够加速信息流动，促进部门之间的协同，能够在一定程度上克服治理碎片化问题[1-2]。政府治理的数字化创新对于推动实现整体性治理具有十分显著的意义[3]。因此，有关政府数字治理能力的研究以整体性治理为基础，提出了诸多具有启发性的研究结论。关于“技术赋能”的相关实证研究实际上就是以整体性治理理论为基础的。比如在我国电子政务的建设中，通过线上驱动和线下驱动的深度融合实现了电子政务信息技术赋能商事制度管理，有效地优化了企业所面临的营商环境[4-5]。地方政府建设政府网站，通过互联网沟通工具有效地提升了不同职能部门之间治理的协同性，推进了政府治理绩效和公民满意度的显著提高[6-7]。

第二，资源依赖理论的视角。资源依赖理论认为组织机构是一个开放的生态系统，每时每刻都和外界形成资源交换，外部环境会对组织机构行为产生重要的影响。分析数字政府建设的演化图景可以发现，政府治理的数字化进程受到技术能力和财政能力等多个方面资源的约束[8]。要想推动制度优势转化为治理效能，需要在资源利用和数字化转型等方面重点发力[9]。以资源依赖理论为基础，相关研究主要从环境和资源对于数字治理的影响展开。比如财政资源能力有助于推动数字治理不断深化，城市治理的数字化转型需要有财政资源能力作为依托[10-12]。在对我国主要城市的“城市大脑”的数字化治理实践进行深入分析后，研究发现邻近城市的竞争压力在一定程度上会加快城市数字化治理的进程[13-15]。

比较遗憾的是，上述关于数字治理的探讨没有关注到信息技术和组织机构的耦合互动，忽略了制度创设的引领作用。事实上，组织机构的变革和信息技术工具的有效应用都离不开宏观的制度架构。更重要的是，数字治理的落地实践应该始终坚持以人民为中心，不断满足人民群众多样化差异化的公共服务需求，因此治理行为维度也是探讨数字治理能力生成不可或缺的一环[16-17]。基于此，本文提出了一个“制度-行为”的分析框架，以此探讨我国数字治理能力的生成路径。

数字治理能力的生成是多种因素共同作用的结果。一方面，数字治理主要是由政府部门推动进行的，组织机构的改革和信息技术工具的深入应用是其中的重要环节。另一方面，数字治理的根本目标是更好地践行以人民为中心的服务宗旨，因此公民参与是数字治理不可忽视的关键步骤。移动互联网时代的信息工具是数字治理的主要技术依托。大数据、人工智能、区块链和5G等移动互联网时代的信息技术工具有效提升了政府治理效率，是数字治理的主要技术依托[18-20]。政府数字治理能力的生成离不开对于技术工具的合理使用。需要特别指出的是，如何在数字治理过程中实现技术工具的最大效能，是提升政府数字治理能力必须回答的问题。实际上，在当前的信息技术工具赋能政府治理的过程中，已经出现了数字官僚主义的现象。笔者前期的相关研究发现技术工具有效应用会对数字政府构建产生积极影响[21]。不同政府部门之间的协同与合作对于提升治理绩效至关重要[22]。

管理系统、信息填报、数据归集等数字化治理行为给公民和企业造成了繁重负担。信息技术工具的应用在个别情况下成为政府机构逃避管理主体责任的“挡箭牌”，这是数字治理持续推进中必须深入解决的重要问题[23-24]。基于前文理论分析，本文提出了一个“制度-行为”的分析框架，具体包括以下两个方面的内容：

第一，在管理制度创新方面，宏观制度架构勾画了数字治理实践的时间表和路线图。信息和数据是数字治理的“原材料”，公共数据逐渐成为一项重要的市场要素，需要政府部门在加强安全监管的同时加快公共数据的有序开放和高效利用[25-26]。公共数据作为市场要素资源，亟需有效的宏观制度进行管理，防止数据应用带来的潜在风险是数字治理需要解决的一个重要问题。笔者的前期相关研究发现政府治理的数字化转型需要尽可能避免数字化的形式主义[27]。政府部门制定公共数据和数字治理的宏观制度能够有效推动数字治理朝着正面方向发展，避免其“野蛮生长”[28-29]。

第二，在数字治理行为方面，公民参与推动了数字治理的落地实践。数字治理的根本宗旨应该是更好地为人民服务，政府推进数字治理应该始终践行以人民为中心[30]。因此，在推动数字治理落地实践方面，要最大程度地保证公民参与的权力[31]。事实上，公民参与能够有效地提升数字治理的效率，避免数字官僚主义的产生[32]。在数字治理的创新举措方面，应该重视前期试点，遵循“试点-推广”的政策逻辑[33]。人工智能技术等其他信息技术工具，会对数字政府建设产生重要影响[34-35]，要充分利用好相关信息技术工具，提升政府治理水平[36-37]。除此之外，公民参与也是一项重要的监督管理手段，能够防止信息技术的滥用。

二、数字治理能力的描述性分析

数字治理能力的提升是国家治理现代化的关键环节之一，我国数字治理不断向纵深发展，数字政务服务成为数字治理的关键抓手。随着数字治理体系的不断完善，以人民为中心的服务宗旨得到充分践行。此外，移动服务平台逐渐成为我国数字治理的新形态。

（一）数字政务服务迅速发展，成为数字治理的关键抓手

对于数字治理能力提升而言，数字化政务服务发展是其关键抓手。实际上，数字化政务服务建设目标是实现“一号申请、一窗受理、一网通办”，实现全流程的统一申请和受理、集中办理、统一反馈和监督。数字政府发展对政府组织架构提出了新要求新挑战[38]。要实现上述功能，就需要从线上政务服务门户建设、政务服务管理平台搭建、业务办理后台完善以及数据基座共享四个方面发力[39]，具体参见图1。

第一，互联网政务服务门户。政务门户网站是政府与自然人和法人交互的虚拟场所，是为公民和企业提供政务服务的入口。政府门户网站的可读性，对公民接受线上政务服务具有显著的影响。事项申办者从门户网站获取信息，包括申请形式、受理部门、所需材料等方面的内容。同时办理的结果也通过政务门户网站反馈给申办人。政务服务门户网站是政企互动、政民互动的重要载体，其信息呈现方式在很大程度上影响企业和公民的办事体验。

第二，政务服务管理平台。政务服务管理平台实际上是一个政务事项的分类受理枢纽，在一定意义上是管理服务的业务中台。从功能上来说，来自政务服务门户的信息首先传递到政务管理平台，在这个环节进行分类，并进一步转发到具体的业务办理部门。业务办理完成后，具体处理的政府职能部门将办理结果传送到管理“中台”，并进一步传递到门户网站。需要特别指出的是，政务服务管理平台还有一个非常重要的功能，就是对政府职能部门进行考核。办理程序是否符合规范、材料受理是否符合标准，以及办结期限是否符合要求等等这些情况，在政务管理平台都有电子记录，这些数据是对业务办理部门进行绩效考核的重要依据。

第三，业务办理系统。业务办理系统实质上是审批业务后台，是政府职能部门进行实质性审批的运行系统。一方面，业务办理系统与管理服务中台直接交互，接收事项申办以及反馈事项办理结果。另一方面，业务办理系统与政务服务数据基座交互，获取受理信息和反馈过程、结果等方面的信息。

第四，政务服务数据共享平台。政务数据共享平台是“互联网+政务服务”的数据基座，是推动线上政务事项办理的数据基础设施平台。政务服务数据云在政府之间的扩散和应用，为服务职能的实现提供了新的方式和手段。数据基座需要和不同的系统平台进行交互，政务服务数据共享平台需要同时和政务服务门户、服务管理平台以及业务办理系统交互。首先，政务服务数据共享平台和互联网政务服务门户网站的交互主要体现为数据的交叉核验。在政务服务数据共享平台，存储着种类齐全的基础法人数据、自然人数据，涵盖了电子证照、电子印章、身份信息、空间位置、产权属性等多种类型的数据。通过这些数据，能够和政府服务门户进行数据交互验证、交互比对，进行有效的身份核验。其次，政务服务数据共享平台与管理平台的数据交互，主要体现在受理过程和结果信息的传递以及更新。最后，数据共享平台是业务办理系统的基础。政务职能部门需要根据共享数据平台调用的数据做出审批事项能否办理的决策。在业务办理系统办结相关事项之后，新的数据结果信息需要传递到数据基座进行记录。

从业务流程的角度看，首先是企业法人或者公民自然人提交事项申请到政务服务门户，由政务服务门户与政务服务数据共享平台进行交互验证，比对相关信息，获取完整的申办信息向申请人反馈。其次，门户网站将申办人提交的申请和材料转移到政务服务管理平台，在这个环节有专门的工作人员对事项进行分类和转发，申办事项会流转到不同的业务部门，由业务办理系统统一进行。再次，业务办理系统通过调用共享数据平台的相关信息，实质性地做出办理决定，同时将办理结果反馈到政务服务管理平台。最后，办理信息会被及时反馈到申办人，同时相应的流程和耗时会被政务服务管理平台记录，成为政府部门业务考核的主要依据。相应的，政务服务数据共享平台会对基础数据进行更新，以便匹配新的信息状态。

总结来看，政务服务门户网站、政务服务管理平台、业务办理系统和政务服务数据共享平台共同构成了数字化政务服务的完整体系。四个不同的平台之间同时存在着上行数据流和下行数据流，共同致力于数字政务服务的提质增效，推动数字治理不断走向深入。

（二）数字治理体系逐步完善，践行以人民为中心的服务宗旨

数字治理体系的建设和发展始终践行以人民为中心的服务宗旨。实际上，推动数字治理本身不是目的，数字治理应该有利于充分实现以人民为中心的服务宗旨，通过数字化手段提供更加便捷完善的公共服务。从公共服务的供给侧和需求侧来看，数字治理体系优化了政府部门和企业公民的互动过程。图2是数字治理的供给侧和需求侧分析。

政府部门是公共服务的供给主体，在数字化政务服务建设过程中，需要在事项清单标准化、办事指南规范化、审查工作细则化、业务办理协同化以及事项管理动态化等方面发力。具体包括以下五个方面的内容：