地方立法后评估的认知制约及制度化解

摘要：地方立法后评估是推进国家治理现代化的制度性举措。作为特定主体参与下的组织决策行为，地方立法后评估具有极强的认知制约性。内隐偏见驱动下的感性认知和外显偏见制约下的理性认知，通过技术和价值两种路径嵌入地方立法后评估的决策实践。这一决策实践主要表现在数据搜集、指标设计以及信息转译三个方面。其中，数据搜集是主观期望值和认知流畅度共同作用下的策略性选择;指标设计是满意度原则和注意力分配交互影响下的经验性估算;信息转译是经验逻辑和主体意识共同主导下的倾向性表达。为有效化解地方立法后评估的认知制约性，可以通过决策主体整合、决策方式重塑以及决策组织学习，实现其在多元主体、多重解释以及多维经验层面的制度性构造。

关键词：地方立法后评估;组织决策;认知制约;内隐偏见;外显偏见

中图分类号：D9    文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）04-0073-12

引言

中国特色社会主义法律体系形成后，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题”[1]。而地方立法后评估正是检验人民群众这一核心关切的地方性制度实践。就实质而言，地方立法后评估的必要性源于立法者认知的主体制约性。如马克思所言，立法者“不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来”[2]。然而，立法者“表述法律”的过程不是充分理性和客观意志指引下的唯一性选择，而是有限理性和主观意志主导下的策略性选择。基于此，立法者所立之法必然是不完美的。地方立法后评估正是让地方立法趋于完美的治理实践。需要注意的是，地方立法后评估同样会受到评估主体的认知性制约。然而，当前地方立法后评估的理论研究主要停留在评估技术环节，相对忽视了评估参与者的主体性认知考量。基于此，本文从评估主体的认知视角出发，探讨地方立法后评估的认知制约性，并在此基础上实现地方立法后评估模式的重塑。本文的核心观点是，地方立法后评估作为一种主体性决策实践，必然会受到决策主体的认知制约，为此，需要通过决策主体整合、决策方式重塑以及决策认知修正，以实现其在多元主体、多重解释以及多维经验层面的制度性构造。

一、评估主体的偏见与认知制约性

地方立法后评估是评估主体基于特定信息资源的组织决策行为。如学者所言，立法后评估是一个信息筛选、加工、输出以及反馈的完整过程，其有效性在很大程度上取决于信息本身及其传输质量。[3]然而，信息不是本体论范畴而是认识论范畴。[4]认知是人类个体对客观世界的认识过程，而感性认知和理性认知是决策主体获取信息的有效途径。作为决策行为的地方立法后评估，必然会受到决策主体的认知性制约。其中，评估主体的感性认知会受到内隐偏见的驱动，而理性认知则会受外显偏见的制约。两种制约及其交互作用共同塑造着地方立法后评估的制度样态及其决策实践。

（一）内隐偏见驱动下的感性认知

感性认知受制约性源于决策实践中内隐偏见的潜意识驱动，集中表现为同一决策主体在不同决策情境下会作出不同的行为选择。感性认知是人们获取表层信息的重要能力，其具体运作依赖直觉的启发式系统。启发式是指人们通过回忆某个事件发生的难易程度来估计以后该类事件发生频率的一种认知方法。该系统并行加工且加工速度较快，不占用或占用很少的心理资源，反应自动化，通常只能意识到其加工结果而意识不到加工过程。[5]721一般来说，这些启发式是非常有用的，但有时它们会导致严重的和系统性的错误。[6]1121-1132由于缺少加工过程，个体在决策和推理中往往表达出内隐偏见而不自知。换言之，个体的无意识成分参与了其有意识的社会认知加工过程，[7]而评估主体的内隐偏见就隐藏在这一社会认知加工过程之中。

感性认知受启发效应的影响，而启发效应具有明显的情境依赖性。情境是决策的环境变量。[8]建筑与心理学研究表明，在人们与建筑环境进行了反复作用和复杂联系之后，会在人们的记忆和情感上形成特定的概念，形成特定的方向感和认同感。[9]依据这一理论，不同的评估场所和决策情境都会影响参与主体的偏好选择。可以说，内隐偏见通过具有情境依赖性的启发效应来制约评估主体的感性认知。因受制于内隐偏见的潜意识驱动，评估主体的感性认知不一定能获取真实有效的决策信息。

（二）外显偏见制约下的理性认知

理性认知受制约性源于决策实践中外显偏见的融贯性渗入，集中表现为不同决策主体在相同决策情境下会作出不同的行为选择。理性认知是人们获取深层信息的认知能力，其依赖理性的分析系统。该系统串行加工且加工速度慢，占用较多的心理资源，主要基于规则进行，其加工过程和结果都可以被意识到。[5]721我们之所以需要理性，是因为理性认识既能扩大我们知识的范围，又能规范我们的意见和结论。然而，我们生活于其中的世界是一个巨大的复杂性系统，[10]有限的认知能力使得人们难以把握世界的全貌。“当无知被降到易控制水平时（有限理性）一个人就能试着做出决策了”[11]，而这在很大程度上遵循着决策主体的模式认知策略。

通常经由分析系统表达的模式认知具有明显的经验依赖性。模式认知的经验依赖性集中表现为，个体的以往经验和固有认知会对新的社会对象的认知加工产生潜移默化的影响[6]1124-1127。认知图式正是其在人类认知领域的典型实践。特定认知图式制约性，人们经由过去经验获得的有组织的知识体系来解释新的经历。[12]由于认知图式源于特定的社会经历和生活经验，因而不同主体的认知图式是有差别的。可以说，认知图式是特定主体在一定决策场域中基于特定经验和前见的偏好性选择。而当理性认知成为特定主体的偏好性选择时，经由分析系统表达的外显偏见就会成为主体认知的制约性因素。

（三）认知交互作用下的决策选择

基于内隐偏见的感性认知属于心理学范畴，而基于外显偏见的理性认知属于逻辑学范畴。前者倾向于知觉和表象，后者注重于推理和判断，[13]两者共同作用于决策主体的认知实践。可以说，地方立法后评估主体的决策认知是心理过程和逻辑过程有机整合的复合系统，会受到组织成员知识结构、思维模式以及价值倾向等因素的融贯性影响。一旦启发式系统与分析系统作用方向不同，启发式系统往往会获胜，[14]亦即内隐偏见在表达顺序上更占优势。这足以使人表里不一，作出的行为与其秉持的信念南辕北辙。[15]正如学者所言，决策者所偏好的是事实信息而不是学术信息，是具体信息而不是抽象统计。[16]39在具体决策实践中，如果调查者所获取的抽象文本信息与具体生活经验不一致，那么其很可能会在内隐偏见驱动下而遵循具体生活经验。但是，无论评估决策受何种系统影响，均无法摆脱决策主体的整体性认知制约。

二、认知制约嵌入地方立法后评估的路径

认知制约主要通过评估决策技术和评估主体价值两个维度嵌入地方立法后评估的组织决策实践。其中，评估技术的主体选择及其实践展开构成技术维度的认知性制约，而评估主体的价值塑造及其实践渗透构成价值维度的认知性制约。可以说，地方立法后评估既是一种技术决策，又是一种价值决策。然而，无论是评估决策的技术维度，还是评估主体的价值维度，都离不开内隐偏见和外显偏见驱动下的双重认知制约。

（一）评估决策技术的受制约性

评估决策技术是认知制约嵌入地方立法后评估的重要路径，其主要体现在评估技术的主体选择及其实践展开两个方面。基于内隐偏见驱动的感性认知和基于外显偏见制约的理性认知，直接主导着评估主体在诸多备选方案中的技术选择;同时，决策技术在地方立法后评估中的实践展开同样会受到感性和理性两个层面的认知性制约。

特定主体运用特定技术手段对评估对象进行分析判断，构成地方立法后评估的核心决策实践。技术选择的范围和技术选择的内容是技术选择受制约性的两个重要体现。就前者而言，评估主体并不能搜索出有关地方立法后评估技术的所有备选方案，而只能在现有的技术方案中进行策略性选择。就后者而言，即使在现有备选技术方案中进行选择，也避免不了技术方案选择的倾向性，如选择那些已掌握或易操控的技术性方案。不难发现，由于必须考虑的备选方案的数量太大，评价备选方案所需要的信息太多，单一个体难以达到预期的理性高度。[17]为顺畅推进地方立法后评估，评估主体会依照固有的认知图式进行技术方案的选择，而这正是认知偏见嵌入地方立法后评估决策的有效路径。

技术运作的受制约性主要表现为评估技术的运作实践和运作主体两个方面。就运作实践而言，技术运作的主体参与性直接促成了地方立法后评估的认知制约性。有研究者主张将大数据中的可视化技术引入地方立法评估实践。[18]然而，这一技术实践虽然便于人们对分析结果的沟通和理解，但却离不开决策主体的认知性制约。因为在人类的认知因素中，感情是处于优位的，能够增加情感反应的信息更容易改变人们的判断。[19]基于此，生动形象的图片展示、情感话语的个案描绘以及渲染陈述的传播技巧，往往会遮蔽其他可能的有效信息，并最终将受众导向决策者预设的立场和判断。就运作主体而言，技术运作的主体差异性直接决定了地方立法后评估的认知制约性。个体行为的运作过程并非简单的逻辑推理所能解释，它内嵌于社会文化结构、微观脑神经结构以及个体认知心理结构之中，[20]并受到有限注意力、有限感知力以及有限计算力等认知约束的影响。因此，不同评估主体运用同一决策技术并不一定能得出相同的结果。这实际上是认知制约嵌入技术运作的实践呈现。

（二）评估主体价值的受制约性

评估主体价值是认知制约嵌入地方立法后评估的另一条路径，其主要体现在评估主体价值的内生过程及其实践渗透两个方面。基于内隐偏见驱动的感性认知和基于外显偏见制约的理性认知，不仅会影响评估主体价值的内生过程（价值塑造），而且会深层次参与地方立法后评估的诸领域和诸环节。可以说，地方立法后评估的每一项决策背后都有一种价值倾向。

评估主体价值的内生过程是一个社会范畴化过程。社会范畴化主导着人们的思维生活;范畴一旦形成，其就会成为预前判断的基础。[21]在这一过程中，范畴内部的相似性和范畴之间的差异性被夸大。事物之间相似性和差异性的归类过程，是人类启发系统和分析系统共同作用的结果。由于这一复合系统的实践运作离不开内隐偏见和外显偏见的双重认知制约，因而社会范畴化过程亦必然是人类认知偏见制约下的权宜选择。为有效应对复杂多样的社会生活，人们通常会将新体验纳入旧范畴。而一个人所拥有的最重要的范畴是其所持有的价值。[22]任何一个信息（存在物）都有自己的价值，而其价值就在于我们主体性的形成依赖于它。[23]人们对价值的范畴一旦形成，便不会轻易被改变。就地方立法后评估而言，价值就存在于评估信息、指标设计以及参与主体的解释和理解之中。

评估主体价值的实践渗透通过评估活动的差异性评价来实现。地方立法后评估是决策主体的一种评价活动，而评价首先表现为特定范畴内的主体性精神活动。在这种活动里总有价值主体的“我”存在，因此它总是必然地包含着并表达着主体的选择、情感以及意志等主观态度。[24]如在2013年湖南省人大法制委和人大常委会法工委对《湖南省旅游条例》的立法后评估中，旅游者和经营者对“公务活动可以委托旅行社办理”的认同度相差13%。经济利益驱使下，经营者对这一立法规定抱有更多期待。[25]208-209需要注意的是，同一评估主体在不同时空范围内所作出的决策实践是有差别的。当评价主体的角色在“旅游者”和“经营者”之间相互切换时，其所做出的评价很可能是不一致的。总之，决策主体本身所拥有的价值直接影响着其对信息的内涵解读、数字提取以及相互转化。因而同一信息载体会因解读者的认知差异而呈现出不同的信息样态。由于价值本身就是认知偏见驱动下的主体性范畴，而且地方立法后评估的每一环节都离不开特定主体的价值参与，所以评估主体的认知制约性会通过评估主体的特定价值全方位嵌入地方立法后评估的决策实践。

三、认知制约下地方立法后评估的决策实践

地方立法后评估中的数据搜集、指标设计以及信息转译既是一个技术操作过程，又是一个价值参与过程。两个过程都会受到参与主体的认知性制约。尽管调查者怀有表述客观事实的强烈愿望，但却因访谈环境、表达能力、知识结构以及文化观念等因素的整体性制约，而不得不以无奈姿态面对调查结果。可以说，在评估主体的认知性制约下，评估信息的搜集不是绝对完整的，评估指标的设计也不是十分完美的，决策信息的转译更不是零瑕疵的。

（一）信息搜集：有限理性制约下的策略性选择

信息搜集是推进地方立法后评估的基础性前提。然而，在有限理性制约下，人们无法完整地搜集深嵌于社会秩序之中的数据。[26]一般来讲，公众参与是评估主体获取评估信息的主要来源。由于社会公众普遍缺乏专业的法治思维，其评议信息会粘附更多感性色彩。基于此，公众参与地方立法后评估更多的是遵循满意度原则。如在2014年湖南省对《湖南省安全生产条例》的立法后评估中，社会公众对其“正面效果显著”的评价是55.67%。[25]282公众对该条例实施效果的评价，在很大程度上源于其对以往安全生产实践的经验性认知。调查问卷的参与者是否亲身经历安全生产事故或经常接收有关于此的新闻信息，直接影响着其对这一问题的回答。当公众感知低于期望值时，其满意度相对较低;当公众感知高于期望值时，其满意度相对较高。[27]然而，期望值本身是一种主观预期，不同主体的主观预期是有差异的，所以基于主观期望值而呈现出的信息样态必然是片面的。