合规检察制度中实施少捕慎诉慎押刑事司法政策研究

摘要：合规检察制度与少捕慎诉慎押刑事司法政策在理论上具有内在契合性。合规检察制度的实施需要少捕慎诉慎押刑事司法政策提供支持，少捕慎诉慎押刑事司法政策需要在合规检察制度实施中深化落实。合规检察制度在实践中存在案件适用范围窄限制了少捕慎诉慎押的适用、少捕慎押落实不充分、慎诉法律依据不足、未全流程适用少捕慎诉慎押等导致实施少捕慎诉慎押刑事司法政策力度不足的问题。检察机关在合规检察制度实施中应积极采取扩大合规检察案件适用范围；回归社会危险性审查，优化程序和机制，充分落实少捕慎押；以合规检察制度立法为慎诉提供依据；合规检察改革中全流程适用少捕慎诉慎押等举措，深化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。

关键词：合规检察；少捕慎诉慎押；社会危险性

中图分类号：D9   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2022）06-0051-13

当前，检察机关基于贯彻“六稳”方针，落实“六保”任务的现实需求，积极调整在经济领域履行职能的方式，引入合规检察制度保障企业经营发展。经过两轮合规检察制度试点改革后，最高人民检察院决定自2022年始在全国推开合规检察制度改革试点工作。与此同时，基于我国社会主要矛盾、刑事犯罪结构、经济社会发展等客观因素发生了变化，2021年4月，少捕慎诉慎押刑事司法理念被中央全面依法治国委员会确立为刑事司法政策。此举适时纠偏长期以来刑事诉讼过度依赖逮捕羁押、强制措施功能异化现象，[1]回应了社会对文明司法、人权保障的期待，是国家治理体系和治理能力现代化建设在刑事司法中的体现。合规检察制度和少捕慎诉慎押刑事司法政策在产生的背景，所蕴含的价值及体现的功能等方面都具有很强的融合性。因此，在推进合规检察制度改革中，一是要坚决贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，在实践制度的过程中对涉案企业及相关人员依法做到“少捕慎诉慎押”，即：可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，可押可不押的不押；二是要结合涉案企业的特点，提出相应的合规整改意见，注重考察涉案企业合规整改的实际效果，而不是随意对涉案企业及相关人员作出不捕不诉不押的决定后了之。总之，在合规检察制度中实施少捕慎诉慎押刑事司法政策目的在于落实对企业的严管厚爱，[2]为经济社会发展注入司法新动能。

一、合规检察制度与少捕慎诉慎押刑事司法政策的内在逻辑联系

（一）合规检察制度的实施需要少捕慎诉慎押刑事司法政策提供支持

从功能上看，司法政策是对法律适用给予倾向性指引，帮助司法、执法机关更灵活、更精准地实施法律，更好地为国家经济社会发展大局服务。从检察机关在开展合规检察制度中贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的角度而言，要求其在刑事诉讼程序中，重点对三个“必要性”问题慎重考量，即逮捕必要性、羁押必要性与追诉必要性。

“少捕”要求检察机关谨慎适用逮捕措施，在对涉案企业及相关人员的个案中，重点考量刑罚要件、证据要件、社会危险性要件以及企业实施合规检察制度的条件、决心、力度及效果，以此作为评判犯罪嫌疑人悔罪表现等各方面因素，综合判断是否对其采取逮捕措施。“慎诉”要求检察机关根据案件事实、犯罪情节以及犯罪嫌疑人认罪悔罪态度等具体情况来判断是否提起公诉，具体到合规检察制度实践中，应结合涉案企业合规整改的效果来考量是否提起公诉。对虽符合起诉条件但无追诉必要，且不起诉更有利于维护公共利益和犯罪嫌疑人、被害人合法权益的被追诉人，依法作出不起诉决定。[3]“慎押”要求检察机关审慎适用审前羁押措施，评估支撑逮捕必要性的情况是否改变，对逮捕必要性、羁押必要性以及继续羁押的合法性，结合认定社会危险性的证据及客观条件是否发生变化一并审查，审查结果作为是否羁押的评判标准。落实到合规检察制度实践中，检察机关应重点结合涉案企业的有效合规计划及执行情况来审查，根据审查结果来决定对涉案企业相关人员是否继续羁押。从试点实践可知，定罪免刑、减轻处罚、“少捕慎诉慎押”对于企业推进合规检察制度改革具有显著的激励效果。[4]可见，“少捕慎诉慎押”基于在“捕、诉、押”的慎重适用，能为涉案企业合规检察改革提供政策上的支持。

1.少捕慎诉慎押刑事司法政策与合规检察制度在理论上具有契合性。少捕慎诉慎押刑事司法政策关键点在于“少”与“慎”。落实“少”与“慎”则需要综合犯罪嫌疑人的犯罪情节、所涉罪名以及社会危险性等因素予以考量，这些也是合规检察制度实施中必须重点关注的因素。另外，有些司法机关在合规检察制度中实施少捕慎诉慎押刑事司法政策时就充分融合了认罪认罚从宽制度。如：有些地方检察机关将认罪认罚作为贯彻少捕慎诉慎押的前提条件，有些地方检察机关把合规检察制度的实施作为认罪认罚的一项重要指标考量。认罪认罚从宽制度的重要理论基础就是慎刑、协商性司法、宽严相济等理论。两者之间能够共同融合于认罪认罚从宽制度，表明两者之间理论上具有一定的契合性。

2.少捕慎诉慎押刑事司法政策能够在“捕与不捕、诉与不诉、押与不押”等关键环节，对实施合规检察制度提供指引与支持。合规检察制度在融合认罪认罚从宽、合规体系建设、协商性司法等多方面提出了明确的要求与目标。这些要求与目标的实现首要是解决对涉案企业的激励效果能否依法实现的问题，而要实现这一问题的关键前提在于检察机关对“社会危险性、起诉必要性、羁押必要性”等弹性问题的把握。换言之，少捕慎诉慎押刑事司法政策对于这种弹性把握具有倾向性指引效果，而这种政策指引恰为落实合规检察制度中的各项要求提供了前提支持。

3.合规检察制度的实施可借以贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策为契机，凝聚各部门合力，发挥更大功效。合规检察制度的实施作为检察机关主导的一项系统工程，只有侦查机关、审判机关、行政机关、行业团体等多个部门密切配合，才能实现对企业司法治理效能的提升。检察机关可借以贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策为契机，充分发挥主导作用和监督职能，将合规检察制度作为贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的抓手，强化各部门之间的配合，形成合力，实现合规检察制度效用最大化。

（二）少捕慎诉慎押刑事司法政策需要在合规检察制度实施中深化落实

2021年6月3日，最高人民检察院等九部委联合制定的《关于印发〈关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）〉的通知》（以下简称《意见》）明确规定，检察机关在办理涉企犯罪案件过程中，应当将第三方组织合规考察书面报告、涉案企业合规计划、定期书面报告等合规材料，作为依法作出批准或者不批准逮捕、起诉或者不起诉以及是否变更强制措施等决定，提出量刑建议或者检察建议、检察意见的重要参考。虽然《意见》并未对合规检察制度下定义，但从这一规定可知，合规检察制度是指检察机关对于办理的涉企刑事案件，依法作出不捕、不诉、不押的决定或提出轻缓化量刑建议时，应结合涉案企业所涉嫌罪名，案件情节，督促涉案企业做出合规承诺，制定合规方案，并积极整改落实，达成合规经营，预防犯罪的目标，实现司法办案政治效果、法律效果、社会效果有机统一的司法改革制度。由于合规检察制度主要针对涉案企业实施合规检察改革的制度，又可称为涉案企业合规改革制度。该项司法改革制度将合规激励融入批捕、起诉、羁押等制度中，并基于此作出对涉案企业及相关人员是否做出“捕、诉、押”的重要依据。[5]

1.合规检察制度是对少捕慎诉慎押刑事司法政策在价值上的深化落实。合规检察制度具有少捕慎诉慎押刑事司法政策所蕴含的人权保障、社会和谐、节约司法资源等共同的基础价值。从少捕慎诉慎押刑事司法政策出台的背景可知，该政策体现了服务经济社会发展大局的价值追求。而合规检察制度还蕴涵着对企业进行司法保护、推动涉案企业及其行业的有效治理，体现了检察机关能动履职参与社会治理等价值[6]。这些价值既体现了该项制度所蕴含对涉企案件刑事司法治理的现代化思维，也体现了其服务于经济社会发展大局的目标取向，是对少捕慎诉慎押刑事司法政策基础价值的深化落实。[7]

2.合规检察制度是检察机关在办理涉企案件过程中，贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的着力点。落实少捕慎诉慎押刑事司法政策绝对不仅是为了实现从高逮捕率、高起诉率、高羁押率到低逮捕率、低起诉率、低羁押率的转变，向国际社会展现文明司法的形象。而是期寄于通过“少捕慎诉慎押”让涉案企业依法接受相应宽大处理的同时，实现合规经营，预防犯罪，促进经济社会长效发展的目标。从根本上避免“办一个案件搞垮一个企业引发一批动荡”的“水波效应”。合规检察制度正是站在国家和社会公共利益的立场上予以考量，对涉罪企业及相关人员以“不捕、不押，甚至不诉”为激励举措，督促其自我整改，消除犯罪的隐患，实现预防犯罪的发生，形成合规文化，实现合规发展。[6]此举有力地贯彻了少捕慎诉慎押刑事司法政策。

3.合规检察制度可破解对涉案企业“不捕不诉不押”后的处罚机制困境。实践中，在没有推行合规检察制度之前会存在这样的困境，即：对于涉案企业及相关人员作出酌定不起诉决定后，缺乏相衔接的惩罚、帮教机制，这会导致处理结果显失公平和无法防范未知风险，不利于涉案企业自我改造，也不利于犯罪预防。因为在公众看来，涉案企业及相关人员涉及犯罪既未捕也未诉，也就是未受到任何处罚，会视为国家对涉案企业及相关人员犯罪予以默许和容忍。[8]在合规检察制度推行后，检察机关要求涉案企业进行合规整改，使其认罪认罚，修复社会关系，并付出整改代价，以实现犯罪预防的效果。同时，对于涉案企业存在其他违反行政法规的行为，通过检察建议交由行政机关处罚，也达到对其惩罚的目的，解决了“不捕不诉不押”后的处罚机制困境。

二、合规检察制度中实施少捕慎诉慎押刑事司法政策存在的问题

从最高人民检察院公布的2022年1月至6月全国检察机关主要办案数据分析，“截至2022年6月，对整改合规的606家企业、1159人依法作出不起诉决定，取得了良好成效”，[9]合规检察制度对于落实少捕慎诉慎押刑事司法政策具有很大的促进作用。但从2021年6月份，最高人民检察院开展羁押必要性审查专项活动一个月后的数据分析①，结合最高人民检察院将该专项活动延长至2022年12月31日的决定，反推可知，对涉案企业相关人员的羁押率仍有可降空间。事实上，各地方在实施合规检察制度的实践中存在案件适用范围窄限制了少捕慎诉慎押的适用、“少捕慎押”落实不充分、“慎诉”法律依据不足、未“全流程”适用少捕慎诉慎押等导致落实少捕慎诉慎押刑事司法政策力度不足的问题，限制了合规检察制度的效能发挥。

（一）合规检察案件适用范围窄，限制了少捕慎诉慎押的适用

1.有些地方在发票和税款案件中直接排除了合规检察制度的适用。如：辽宁省人民检察院等十机关出台的涉案企业合规考察制度中，对虚开发票和骗取出口退税案件直接不适用合规考察制度①。但2017年至2021年起诉的关于虚开发票和骗取出口退税犯罪案件的单位犯罪中，虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪5512件，占全部单位犯罪39.4%。[10]这类犯罪是单位犯罪中占比最大的犯罪，将其排除在适用合规检察制度之外，忽视对该类涉企犯罪及相关人员的社会危险性考察，对其逮捕、起诉、羁押等各方面考量相比列入实施合规检察制度考察的企业而言更为严格。在面对情节轻微的案件，检察机关对其主动予以适用酌定不起诉动力略显不足。对于带有模糊性法律的适用就难以期待侦查、检察机关对其予以依法扩大解释适用。合规检察制度范围的缩限必然会导致司法机关对涉企犯罪打击面过大，易造成不必要的逮捕、起诉和羁押。因此，这种对某些罪名在合规检察制度上的不适用必然会限制少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用。

2.多数地方对重罪排除适用合规检察制度。从前两期的合规检察制度的试点实践分析，多数地方开展合规检察制度主要适用于犯罪情节轻微，企业涉及的罪名法定刑可能在3年以下有期徒刑的案件。如：江苏省南京市建邺区人民检察院发布的《关于涉企经济犯罪中适用认罪认罚从宽推进企业合规的实施意见》规定，可能被判处３年有期徒刑以下刑罚，在考察期满后，企业全部完成整改方案并符合刑法、刑事诉讼法关于酌定不起诉条件的，方可依法作出不起诉决定。上海市金山区人民检察院制定的《试行企业合规工作办法》认为，企业合规适用范围主要是犯罪嫌疑人可能被判处三年有期徒刑以下刑罚的企业犯罪案件，并且企业能够维持正常经营，具备建立健全合规管理的意愿和条件，已经或者承诺采取退赃、赔偿损失、补缴税款、修复环境等措施的。[11]辽宁省人民检察机关等十机关出台的方案中“依法应当被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的，不适用合规检察制度”。②的确，对于涉案企业合规检察制度限于三年以下有期徒刑的轻刑案件，在现行法律框架内争议较少。但实践中，单位犯罪涉嫌的数额往往巨大，涉企犯罪相关人员的量刑幅度在三年以内的占比较小，如将合规检察制度的适用限定于轻刑案件，那么其对企业的治理质效空间有限，推行涉案企业合规改革的意义就不大了[12]。与此相应，检察机关对涉罪企业及相关人员的逮捕必要性、羁押必要性、起诉必要性的考察将不会给予重点关注，因企业涉嫌重罪，易捕易诉易押的可能性也就更大，最终限制了少捕慎诉慎押刑事司法政策在合规检察制度中的适用。