“慎诉”刑事司法政策的实施难题与破解

摘要：“慎诉”为在审查起诉中贯彻宽严相济刑事政策提供了明确的衡量基准。“慎诉”的前提是案件达到了起诉条件，其作用主要体现于起诉必要性的判断，对案件实体条件和证据标准的判断影响较小。当前“慎诉”刑事司法政策的实施已取得了积极成效，但也存在不少隐患，其中司法人员的“严打”思维惯性、“慎诉”与司法人员个人利益诉求之间的冲突等对政策稳定实施的影响尤为突出。为保障“慎诉”政策行稳致远，应着重从以下方面努力：为形成“慎诉”的思维惯性创造稳定的政策环境；动态调整不起诉指标底线，适度鼓励冲高不起诉率；为办案人员办理不起诉创造友好但又监督有效的办案环境；积极推进不起诉案件非刑罚处罚规范化工作，扩大附条件不起诉适用范围等。

关键词：少捕慎诉慎押；慎诉；不起诉；宽严相济；刑事司法政策

中图分类号：D9    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2022）06-0064-11

不告不理是现代刑事司法一项基本原则。公诉案件中，没有检察机关的起诉，法院就不能开启审判程序，因而，检察机关如何运用起诉权对刑事司法的运行具有重要影响。当案件达到法定起诉标准时，是否起诉被告人，传统上有两种思路：一是起诉法定主义，检察机关对达到起诉标准的案件一律起诉，没有裁量权；二是起诉便宜主义，案件虽然达到了起诉标准，但检察机关可以根据个案情况决定是否起诉。起诉法定主义更能体现严厉打击犯罪的立场，但对犯罪所可能涉及的其它利益需求关注不足。起诉便宜主义便于检察机关综合评估起诉所可能涉及的各种利益得失，在个案中求得利益最大化，但可能削弱打击犯罪的力度。绝对的起诉法定主义在历史发展中已被瓦解，各国检察官普遍享有起诉裁量权，但其裁量权的大小有较大差别。

我国刑事司法在价值取向上长期向打击犯罪倾斜，“严打”思维主导了司法活动，构建了以“严打”为主线的整个刑事司法生态。虽然2006年宽严相济刑事政策已被正式确立，其强调案件处理要当宽则宽，当严则严，宽严相济，但宽严如何相济缺乏明晰的标准，在“严打”思维惯性的影响下，案件处理仍偏向于“严”。这导致审查起诉工作长期为起诉法定主义所主导，检察官不起诉裁量权受到诸多限制，甚至一些案件被“拔高”起诉。2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策”列入2021年工作要点，“少捕慎诉慎押”上升为刑事司法政策。“慎诉”为检察官在审查起诉中的宽严权衡指明了方向，对纠正过去偏于“严”的倾向提供了政策支持，是对建国以来起诉方针的根本性政策调整。但政策转型不可避免地引起一些争议和阻力，“司法实践中，一些检察机关仍然把公诉权行使的重点放在起诉权和抗诉权上，不起诉权履行不充分、不全面的现象还较为突出。”[1]同时，一些地方检察机关对“慎诉”政策的内涵缺乏深入理解，仅因为上级检察机关的要求而为“慎诉”而“慎诉”，政策实施中出现了不少偏差。平息争议，推进政策正确实施，需要深入理解“慎诉”刑事司法政策的内涵与政策转型的意义，剖析政策实施中可能遇到的阻力，探寻可能的解决方案。

一、“慎诉”刑事司法政策的内涵

推动“慎诉”刑事司法政策的落地，前提是准确理解“慎诉”刑事司法政策的内涵。但对何为“慎诉”，实务界主流意见有一定偏差，可能影响政策的正确落实。

在刑事案件起诉方针上，我国长期以起诉法定主义为主，起诉便宜主义为辅，这导致司法实践中“慎用不起诉”，通常是构罪即诉。少捕慎诉慎押刑事司法政策中的“慎诉”即“谨慎起诉”，与“慎用不起诉”含义相反，是“尽可能不起诉”之意。理解“慎诉”，应从以下方面把握：

“慎诉”的前提是案件达到了起诉条件，即被追诉者的行为符合刑法规定的某一犯罪的要件，同时案件事实已经查清，证据确实充分。达不到此条件的案件本就不符合起诉条件，也就不存在“慎重”考虑是否起诉的可能性。

对达到起诉条件的案件，如果检察官根据犯罪事实、情节，犯罪嫌疑人的个人情况及犯罪后表现，认为不起诉能更好地维护公共利益和犯罪嫌疑人、被害人的利益，能更好地修复社会关系，那么就应尽可能以不起诉方式处理案件。

“慎诉”刑事司法政策的落地需要通过检察官的裁量权来实现，但这种裁量权受制于罪刑法定原则和法定的证明标准，在案件定性和事实认定方面作用有限，其作用主要体现于起诉必要性的判断。有代表性观点认为，“慎诉”包括“从严掌握刑事案件进入审判程序的实体条件和证据标准”。[2]此观点的妥当性值得商榷。案件是否符合刑法规定、是否达到证据标准，应当由法律做出规定，并且应当是稳定的，不应随意变动。过去“严打”政策下对这两方面会从宽把握，但这种做法是错误的，并不意味着“慎诉”政策下应长期从严把握。在“慎诉”政策实施初期，对过去因“严打”思维而放松的证据标准进行回调，提高案件起诉的证据要求，案件处理可能体现为证据标准的从严，更多案件会以“证据不足不起诉”予以处理。但从长期看，证据标准应回到其法定的本义并保持稳定，不宜因政策的调整而变化。同样，实体条件受罪刑法定原则的限制，在政策实施初期虽然可能需要对过去宽松的标准进行回调，但调整到位后即应保持稳定，不宜因“慎诉”政策而在个案中频繁波动。将“慎诉”主要理解为“起诉必要性”的判断，稳定入罪的实体条件与证据标准，这有利于保持刑事法治的内核稳定，防止刑事法治在打击犯罪与保障人权之间的大幅震荡。我国不起诉有三种类型：法定不起诉、证据不足不起诉和相对不起诉，“慎诉”刑事司法政策的主要作用空间在于相对不起诉案件。司法实践情况也印证了此点。2022年1至3月，相对不起诉占不起诉人数的89.3%，占不起诉案件近九成。[3]在相对不起诉案件中贯彻好“慎诉”思想，“慎诉”刑事司法政策的实施就有了基本保障。

二、实施“慎诉”刑事司法政策的意义

从几乎“构罪即诉”到“慎诉”是刑事司法政策的重大转变，具有重要的理论与实践意义。对实施“慎诉”刑事司法政策意义的透彻理解，有助于提升办案人员落实政策的自觉性。

（一）“慎诉”是我国刑事政策从“严”到“宽”整体转向的重要节点

新中国成立以来，我国刑事政策整体上经历了从严到宽的过程。惩办与宽大相结合的刑事政策形成于革命战争时期，并在1956年被党的八大正式确立为我国的刑事政策。其内容包括惩办与宽大两个方面：既强调对一切犯罪分子必须严肃依法惩处，同时强调要根据犯罪不同情形，实行区别对待，打击、孤立少数，争取改造多数。[4]但在执行过程中，其整体上倾向于严惩。这种从严的倾向在1983开始的“严打”刑事政策中被进一步突出，而其宽的一面则被进一步淡化。随着社会经济的发展，“严打”政策过于偏重打击犯罪、对人权保障不足的问题日益突显。2006年，中央正式提出了宽严相济刑事政策。宽严相济、惩办与宽大相结合刑事政策都强调宽与严的协调使用，但相对于惩办与宽大相结合，宽严相济除有吸取“严打”过于强调严的教训而向宽的一面回归之意，更由于社会环境的变迁，其对宽的强调更为充分。如果说惩办与宽大相结合刑事政策中内含惩办为主、宽大为辅之意，那么宽严相济则不再对宽与严做主辅之分，而要求服务于建设和谐社会的需要，灵活运用宽与严的措施，“该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪，打击和孤立少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地减少社会对立面”。[1]但由于长期从严思维惯性的影响及相关制度设置的约束，宽严相济在实践中仍以严占主导。在起诉与否的裁量上，则以有罪即诉为导向。在较长一段时间内，检察机关甚至人为设置不起诉率的上限，不少地方将不起诉率控制在4%左右，以抑制不起诉的适用。[5]“慎诉”政策则意味着在审查起诉环节，除了严重暴力犯罪、毒品犯罪等少数犯罪种类外，应以“宽”的导向裁量是否起诉。如果“慎诉”政策得到良好贯彻，宽严相济刑事政策在审查起诉环节将以“宽”的倾向为主导。这对扭转长期以来宽严相济刑事政策在实践中循“严”执行的局面有重要意义，有助于消除“严打”思维造成的负面影响。

（二）“慎诉”有利于恢复社会秩序，促进社会和谐

法律纠纷的出现通常意味着原有的社会秩序和社会和谐遭到破坏。除国家有意识推动的秩序变革外，破坏社会秩序的行为通常是被否定的，国家也希望能尽快恢复社会稳定。而社会纠纷进入法律程序后，不但诉讼期间社会秩序难以恢复，与和解、调解等方式比较，法律裁决给出的方案具有强制性，当事人对结果的接受度更低，诉讼结束后当事人之间的社会关系也很难得到良好恢复。刑事诉讼和刑事裁决的强制性最强，经刑事诉讼和裁决确定的社会关系也最难恢复。如行为人被定罪后，公职人员会被开除公职，其生活环境将永远改变；犯罪人在求职就业方面经常遭遇歧视，难以回归社会等。特别是我国犯罪结构已发生变化，“重罪案件从1999年16.2万人下降到2019年的6万人，占比从19.6%下降至2.7%。与之相对应，判处三年有期徒刑以下刑罚的人数占比从1999年的54.6%上升至78.7%，特别是最高刑只有拘役的醉驾案件，占比达到近20%。”[6]对很多仅触及轻罪的人员，是否有必要一概予以刑事追诉值得商榷。过多地将公民确定为犯罪分子，将把他们推至社会的对立面，影响社会秩序的稳定，不利于社会和谐。通过程序分流阻止社会纠纷过多进入刑事诉讼程序，或者在刑事诉讼流程中尽可能剔除一些社会纠纷，避免刑事裁决成为最终的解决手段，就成为必要的选择。

“慎诉”不但阻断了案件在诉讼中的流转进程，避免犯罪嫌疑人被定罪，使其尽早回归社会；同时，检察机关经常性的“慎诉”决定，也会向前传导给侦查机关，引导他们抬高刑事诉讼的启动门槛或在侦查阶段就对案件进行分流，这些都有利于减少纠纷进入刑事程序的机率或尽早将犯罪嫌疑人剔除出去。犯罪嫌疑人尽早回归社会，有利于其原有社会身份与社会关系的修复。同时，在实践中，犯罪嫌疑人摆脱诉讼往往需要履行一定的义务，如与被害人达成和解、充分赔偿、修复生态环境、做社会公益等，这些也有利于帮助被害人回归社会及社会其它因犯罪受损关系的恢复，促进社会和谐。

（三）“慎诉”有利于节约司法资源

在一段时间内，社会创造的财富是有限的，如果司法分配的资源增加，那么诸如教育、医疗等其它领域分配的资源就会减少。刑事司法活动是纯粹的资源消耗活动，司法占用的资源越多对社会越不利。由于社会环境变化及刑法设定的犯罪圈扩张，我国犯罪数量呈不断增长之势。2021年，我国刑事判决人数已达171.5万人。[7]为追究这些犯罪人，国家投入的人力、物力资源是巨大的。刑法对一种行为的犯罪化是基于一般情况的概括性设定，在个案中是否追诉，还要进行具体的利益衡量。如盗窃金额刚至立案标准，为小孩学费而实施盗窃与为个人享受实施盗窃，追诉必要性是不同的。因而，在刑事程序启动与运行中，对已进入犯罪圈的人员进行甄别和分流是必要的。“慎诉”政策下被分流的人员将免于进入刑事审判程序，审判所需的人员、设施、押送、看管等费用皆可节省。在“慎诉”政策影响下，侦查机关可能对部分犯罪嫌疑人在侦查阶段予以分流，这将进一步压缩刑事司法的资源耗费。

三、“慎诉”刑事司法政策的实践效果及隐忧

（一）“慎诉”刑事司法政策的实践效果

2019年，最高人民检察院提出，对涉案民营企业负责人“能不诉的不诉”，“慎诉”理念初步显现。2020年1月，全国检察长会议正式提出“慎诉”理念，此后的中央政法工作会议上明确了慎诉原则。2021年4月，在得到中央全面依法治国委员会肯定后，少捕慎诉慎押从理念上升为刑事司法政策。[8]三年来，“慎诉”理念与政策在实践中取得了较好效果，主要体现在以下几个方面：

1.不起诉率有了较大提升。检察机关曾长期对不起诉持抑制立场，因而全国刑事案件不起诉率一直保持在低水平。“慎诉”理念提出后，不起诉案件数量有较快增长。2019年，全国检察机关不起诉41409人，较5年前上升74.6%。[9]2021年，检察机关积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，全年不起诉34.8万人，比2018年上升1.5倍。[10]2022年1至6月，全国检察机关不起诉20.9万人，不诉率23.5%，同比增加9.1个百分点。[11]从2019至2022年，除2020年因为新冠疫情犯罪数量明显下降，不起诉数据不具有统计学意义外，其它时间全国不起诉人数都上升明显。不起诉率的大幅度上升是“慎诉”理念与政策实践效果的重要指标。