乡村韧性治理的三重维度：权力、制度、技术

摘要：转型社会中，化解乡村治理风险、实现乡村有效治理是我国基层治理创新的必然要求。韧性治理因其内在包容性价值与风险抵御能力等特征契合了乡村有效治理的时代新要求，成为乡村治理变革的新走向。历史与现实表明：国家与社会关系的失衡多因权力、制度、技术引起，故而应从权力、制度、技术三个维度来诠释乡村韧性治理，强调国家与社会的权力韧性发展、制度韧性互动、技术韧性融合，亦即通过加强国家基础性权力建设来提升权力韧性，通过强化正式制度与非正式制度融合来提升制度韧性，通过采取刚柔并济的治理术来提升技术韧性，推动乡村的韧性治理。

关键词：乡村韧性治理；国家－社会关系；权力；制度；技术

中图分类号：D6     文献标志码：A     文章编号：1004-3160（2022）06-0075-11

一、问题的提出

乡村治理既是当前国家治理体系中的一个重要环节，也是一个薄弱环节。在实施乡村振兴战略的背景下，乡村治理的重要性日益凸显；同时，乡村因“普遍存在脆弱性隐忧”[1]，加之新冠肺炎疫情等因素带来的经济、社会冲击等，导致我国乡村治理难度加大，呼唤具有抵抗风险、应对危机与挑战能力的“韧性”治理手段。

韧性（resilience）最早源于拉丁语resilio，原意是指自然生态系统中物体受外力作用下的复原能力，后被用来指社会系统领域的调节、恢复和适应能力。如一国在适应国内外形势变化、应对各种风险与挑战中具有“适应性、持续性和生命力”[2]，就可以认为这个国家具有韧性。“韧性”早期运用于城市社区，近年来学界开始将这一概念运用于乡村领域。比如，唐任伍、郭文娟以乡村振兴为背景，提出能够有效应对外界干扰和实现创造性转变能力的乡村演进韧性治理模式[3]，这种演进性韧性内蕴着乡村逆境中重生、曲折中发展之意。陈军亚指出，家户小农虽然脆弱，却能够在与外界环境交互中表现出“脆而不折、弱而不怠”之势，并逐步走向“韧而弥坚、坚而弥强”的现代小农[4]，说明家户小农极具内在韧性。

还有学者将韧性聚焦于乡村治理领域。比如，唐皇凤提出可控的韧性治理，即在简约治理与复杂治理之间寻求基层治理的可控性与韧性，来实现基层社会治理现代化[5]；其治理可控性与韧性的本质即基层乡村治理的善治之道。同样，王杰与曹兹纲以治理“体系－能力”为分析框架，认为乡村善治的实现需要构建具有韧性的乡村治理体系和提升具有韧性的乡村治理能力[6]。此外，王薇然、杜海峰从乡村多元治理主体的角度，认为村庄的整体韧性取决于村民韧性、基层组织韧性以及社会韧性的合力，但不同类型的村庄有所差异[7]；张诚以农村环境治理为例，认为农村环境韧性治理主要表现在结构韧性、社会韧性、技术韧性和制度韧性四个方面。[8]这就将乡村韧性治理问题提上了议事日程。

综上可见，学界虽然从多个角度进行了研究，但是似乎局限于以乡村自身场域的韧性探究，而忽视了国家与乡村社会之间的相关关系；另外，学界似乎陷入了对乡村韧性治理阐释的重复，却忽略了如何落实乡村韧性治理。为此，本研究基于学界已有研究成果，提出了国家－社会关系视角下乡村韧性治理的三重维度，力图在三重维度的基础上落实乡村韧性治理。那么，到底何为乡村韧性治理？本文认为乡村韧性治理的本质即乡村社会面临更为复杂的利益格局与矛盾纠纷、风险挑战等问题时能够有效应对的一种能力。然而，如何增强乡村应对风险与挑战的能力，实现乡村韧性治理？不同于上述学界从乡村自身出发、探讨乡村自身治理的韧性，本研究试图从国家－社会关系理论视角分析乡村韧性治理。

二、乡村韧性治理的“国家－社会”关系分析框架

本文在已有研究的基础上，认为乡村韧性治理需要放置在国家与社会关系框架中来分析。因为，国家治理现代化的建构是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程”[9]，而乡村作为国家治理现代化的重要影响因子，其治理具有双重性：既是国家治理的基础，又是乡村自我治理的平台。恰恰是乡村治理的这种双重性带来乡村治理主体的二元性，即乡村内部的自我治理与其外部的国家治理。而且历史经验表明，国家与社会关系的失衡多因权力、制度、技术失衡难以有效应对治理矛盾（如表1所示）。因此，在国家－社会关系理论视角下应围绕权力、制度、技术三重维度来建构乡村韧性治理机制。

国家－社会关系作为政治社会学的核心研究议题，最初源于西方对现代国家理论探讨的社会契约论，认为国家产生于社会，由公民让渡权利订立契约，放弃自然状态下的全部或部分权利，将其交给公共权威保护自身权利。黑格尔等认为国家高于社会，强调强国家－弱社会，而洛克、托克维尔等则认为国家的存在阻碍了市民社会的发展，反对国家干预社会，强调弱国家－强社会。随着实证主义与功利主义发展，马克思批判了黑格尔的国家理想主义，“断言市民社会与政治国家都是阶级社会的产物”[10]，认为国家产生于社会。如何突破国家－社会关系，学界提出了“第三条道路”，认为应走国家与社会合作道路。20世纪90年代，处于不断变动的国家－社会关系理论被引入我国，国内学者结合本土实际做出本土化解释，研究视角从国家－社会间的大小关系到国家与社会的强弱关系、管理与治理有机互动，甚至将国家－社会关系理论聚焦于国家与乡村社会，认为国家权力要和乡村力量相交融才能最终触及村民日常生活，如：精准扶贫中国家正式权力与乡村社会非正式权力的结合促成国家政策落地，信息化、智能化基础上的国家行政性治理与乡村柔性治理技术的融合促成乡村善治。可见，国家与乡村秩序规范浑融、互渗的复杂关系不仅揭示了独特的国家社会关系[11]，还表明国家与社会关系具有一定的张力。国家与社会关系本质上是特定文化情境、特定经济过程、社会结构共同推动下的一种观念建构，往往具有隐而不显的时空限度，时空边界的理清与确认是理论运用的前提。尤其是新中国成立以来，国家嵌入乡村社会在宏观层面进行领导规划成为了我国的治理优势。然而在处理我国国家与乡村社会关系中，如何实现强国家－强社会的乡村韧性治理以抵御治理中面临的风险与挑战等，需要从国家－社会关系理论视角来探讨乡村韧性治理。

在国家－社会关系理论视角下围绕权力、制度、技术三重维度建构乡村韧性治理，其权力维度表示乡村“治理主体在场”、制度维度表示乡村“治理制度在场”、技术维度表示乡村“治理工具在场”，合起来即谁、依据什么、运用什么工具进行治理的逻辑。因此，乡村韧性治理就成为乡村治理场域中国家与社会互动共生、协调解决各种治理问题与挑战的一种有效机制。本文首先提出乡村韧性治理的问题，然后分别分析国家－社会关系下乡村韧性治理的三重维度具体内涵、价值及其限度，最后提出乡村韧性治理发展的具体路径（图1）。

三、乡村韧性治理的三重维度诠释

权力、制度、技术作为影响国家－社会关系的核心要素，在不同时期，不同程度地影响着国家权力－乡村社会权力、国家正式制度－乡村社会非正式制度、国家行政性治理技术－乡村社会柔性治理技术的耦合程度（韧性程度）。因此，乡村治理场域中，实现乡村韧性治理的发展，需要从权力、制度与技术三个维度去理解。

（一）权力韧性：国家与社会双向权力互动

作为乡村治理关键的权力韧性，指国家权力与乡村社会自主性权力协作应对风险与挑战、实现乡村治理有效的能力，即迈克尔·曼所提出的国家基础性权力。迈克尔·曼认为国家权力有两种面孔，即专断性权力与基础性权力[12]。专断性权力作为国家精英所拥有的、不必进行机制化协商而采取强制力达成治理目的的单向权力，能够在短时间内迅速执行国家意志，高位推动国家政策有效落实，却容易造成国家与社会的割裂，与民意背道而驰。而基础性权力则是国家能够渗透社会、与人民直接互动并汲取社会资源、彼此协商发展的双向权力互动，是以国家与社会的持续沟通、协商互动作为公共利益达成的重要方式，尽可能获得利益相关群体的认可与支持及获得便于国家政策推行的社会基础。依据迈克尔·曼国家基础性权力的运作方式理论，乡村社会自主性权力是国家基础性权力的重要组成部分，因而，保持国家权力与乡村自主性权力持续性协商互动、彼此支持的关键，在于增强国家基础性权力的韧性。这样可以防止社会转型时期国家因过度干预而将基础性权力转变为专断性权力。如果国家权力全面干预乡村社会则会造成乡村发展失去内生性活力；同时，承担重大负荷的国家难以促进乡村有效治理。反之，乡村社会自主性权力过强而国家权力不足，则难以实现国家对乡村社会的有效整合，就会导致乡村社会滞后发展，因而国家权力与乡村社会自主性权力相结合的国家基础性权力是权力韧性及实现乡村韧性治理的关键。

国家基础性权力的韧性在乡村有效治理中具有重要意义。具体来说，国家权力以嵌入和渗透的方式进入乡村社会，这种基于协商基础上的渗透与嵌入，不仅体现了国家意志，也反映了乡村社会的现实需求。不仅能够促进国家“借助自身机构、功能和实际能力推动相关政策执行”[13]，进而实现乡村社会整合、政治整合，维护乡村社会秩序，更能够从中汲取国家运转及发展壮大所需的各种资源。此外，在国家权力向乡村社会渗透的同时，乡村能够拥有更多的机会接触、认识国家权力，进而不断扩大乡村自主性权力，共同为乡村社会提供居民所需的公共基础设施及公共服务等。在解决更为复杂的治理任务，如向乡镇政府申请综合执法治理拆迁钉子户、求助司法机关解决不可协调的矛盾纠纷等非国家权力不能解决的公共事务时，权力韧性不仅可以充分借助乡镇政府的统筹权，也能够充分发挥乡村自主权，有效避免国家政权简单粗暴的挥起“奥卡姆的剃刀”。因此，实现乡村治理有效需要从权力维度提升权力韧性。

国家基础性权力韧性固然重要，但依然面临诸多限度。主要表现在：（1）国家行政权力与乡村自主性权力互动不足。国家与社会权力互动不足并非当前社会的特有现象，而是有着深刻的历史根源。传统帝制“集权的简约治理”[14]时期，历代君主虽以建立一套明确的金字塔形官僚权力体制来维系个人与家族的地位，使自己处于国家权力的顶端，但“皇权不下县”的权力分配格局为乡村自主性权力发展提供了足够的空间，致使国家权力无法渗透乡村，国家与乡村自主性权力处于失衡状态。直到新中国成立后，国家权力开始向乡村渗入。但人民公社时期，国家以“三级所有，队为基础”的垂直行政领导形式统辖了乡村政治、经济、社会、文化等各个方面，承担着乡村居民的衣食住行、生老病死，对乡村的支配权达到巅峰，严重挤压了乡村权力空间，导致国家与乡村社会关系间的权力畸形。为扭转此番不利于社会发展的权力畸形局面，改革开放时期的“乡政村治”即国家基层政权建在乡镇、乡镇以下实施村民自治的权力格局，摆脱了单纯某一权力的垄断，实现了国家与乡村社会权力的有效结合。但时至今日建立在乡镇的国家权力依然过度干预乡村自治权，形成行政吸纳自治、“行政弱化村民自治的弹性空间”[15]等问题，导致乡村自主性权力发展不足（基础性权力不强）。（2）纵向宏观集权与横向微观分权多重权力错位。主要表现为村委会与乡镇政府、村委会与村民甚至村委会与党支部之间的权力错位，缺乏明确的纵向和横向权责关系界定。比如，拥有领导权的党支部干部从自身利益出发往往较为关注上级要求，忽视村委会的利益需求。[16]乡镇政府作为国家权力的代表负责将行政事务传递到乡村，但在路径依赖及压力型体制影响下，将其与乡村社会“协助－指导”的关系异化为“命令－服从”关系，乡村自治权力被乡镇政府权力行政化。被行政化的村委会渐变为乡镇政府的“傀儡”，村民自治权停留在表面，不利于国家权力与乡村自主性权力的有效衔接。

（二）制度韧性：正式与非正式制度双向契合

乡村秩序的稳定有序及发展进步依赖于制度的有效运转，制度是乡村治理的重要依据。制度有效执行的动力源于执行者能够在“不改变制度本质的前提下进行制度调整，进而吸收、控制内外冲击”的能力。[17]这种能力是制度韧性的体现，表现为正式制度与非正式制度互动协作共同处理风险与挑战、维护乡村治理稳定、实现治理有效等方面所具有的无限可能性，这既是制度完备性的表现又是制度效能（能否被村民所接受、认可与执行）的体现。此外，制度韧性“关乎在内外部重大冲击下，特定政治制度能否通过微调实现存续与演进”[18]。从制度规范的类型来看，由国家权威机构制定和实施的刚性正式制度如宪法、行政法律法规、村委会组织法、村民自治制度、婚姻法等，以及由乡村社会认可并在潜移默化中激励或约束人们的非正式制度如道德伦理、村民自治章程、村规民约、风俗习惯等，都是协调治理主体行为的重要规范，由人为设计并用于型塑人们之间的相互关系、促进国家特定政治制度实施的游戏规则。正式制度与非正式制度两者之间是相互依存、相互渗透、彼此配合的关系。