地方政府债务对新疆经济高质量发展的影响

[摘要]党的二十届三中全会指出：“要统筹好发展和安全，落实好地方政府债务风险防范化解，实现高质量发展和高水平安全良性互动”。地方政府债务作为经济社会主要风险之一，与地方政府粗放式举债—投资行为有不容忽视的关系，地方政府依赖债务—投资增长模式虽对经济增长有促进作用，但政府的举债行为容易异化为类似“资源开采”行为，进而导致产业结构扭曲，挤出私人企业投资与创新，不利于经济高质量发展。本文利用2013—2022年新疆14个地市州面板数据对地方政府债务影响经济高质量发展机制进行分析，并引入营商环境作为调节与门槛变量。实证检验发现，政府债务会对经济高质量发展产生负面作用，尤其在南疆地区的负面作用更为明显；营商环境能削弱政府债务对高质量发展的负面作用，且营商环境在越过门槛前加剧了政府债务对高质量发展的负面作用，越过门槛后能减轻政府债务对高质量发展的负面作用。最后基于实证结果提出针对政府投资决策、土地财政模式转型、打造高效市场生态环境相关建议。

[关键词]地方政府债务；高质量发展；营商环境

[中图分类号]F812.5；F127            [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2025）02—0106—11

[作者简介]贾亚男，女，新疆财经大学财政税务学院院长，教授、硕士生导师，研究方向：财政理论与政策；蔡育涵，新疆财经大学财政税务学院硕士研究生，研究方向：政府债务风险；邢琳琳，新疆财经大学财政税务学院硕士研究生；谢佳辉，新疆财经大学财政税务学院硕士研究生，研究方向：财政理论与政策。

一、引言

党的二十届三中全会提出“完善政府债务管理制度”，同时要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”我国经济发展的本质要求已从经济高增长转向高质量发展、防范风险、优化营商环境等新发展方式。在经济周期调节中，合理的债务管理能确保政府在不同经济阶段采取恰当的财政措施，避免过度刺激或紧缩，维持宏观经济稳定。同时，从财政政策的长期可持续性来看，防范债务风险是保障政策有效支持经济高质量、可持续发展的关键。

当前，新疆在向市场化、法治化、国际化营商环境迈进的过程中，相关政策法规的细化落实、政务服务的便捷高效化程度以及市场监管的公平、公正、透明性等方面仍有较大的提升空间，这些因素若得不到有效改善，即使债务风险得到较好控制，也难以真正吸引到大量优质企业和高端人才入驻，实现经济的高质量发展。此外，在地方债与营商环境的协同联动机制上，目前仍缺乏系统性的设计与完善，未能充分发挥二者相互促进、相互支撑的合力作用，导致在推动经济可持续发展的道路上，仍存在一定程度的资源错配与效率损耗现象，需要在后续的政策制定与实践探索中加以深度优化与整合。因此，本文的边际贡献主要有三：一是深化对地方债务管理与营商环境优化关系的理解。通过分析新疆地方政府债务管理的政策梳理，揭示了地方债务管理与营商环境优化之间的内在联系。二是提出地方债务风险防控与营商环境优化的协同机制。进一步探讨如何将债务风险防控与营商环境优化相结合，提出建立协同联动机制的必要性，以充分发挥二者相互促进、相互支撑的合力作用，为后续的政策制定与实践探索提供新的思路。三是探讨政策细化落实与市场监管公平性提升的具体路径。在新疆营商环境优化的现状和挑战的基础上，提出了相关政策法规的细化落实、政务服务的便捷高效化程度以及市场监管的公平、公正、透明性等方面的提升空间，以真正吸引到大量优质企业和高端人才入驻，实现经济高质量发展。

二、文献综述

（一）地方政府债务评价方法

回顾以往研究，政府债务问题是地方政府面临的主要风险，[1]构建地方政府债务评价体系可以显著降低政府债务风险。[2]政府债务研究的一个重点是隐性债务的界定范围以及规模测度。不少学者从政府负有偿还义务的债务口径进行测算。Brixi等提出的财政风险矩阵最具代表性，用显性（explicit）、隐性（implicit）、直接（direct）、或有（contigent）这四个属性刻画地方政府债务边界。[3]政府隐性债务是指非由法律或合同规定的，而是政府会计主体向其他方表明其将承担，并且其他方也合理预期政府将履行的债务。[4]国内大部分学者则采用地方融资平台公司的有息负债作为地方政府隐性债务规模的测算指标，[5-7]还有学者采用PPP项目隐性负债[8]、地方国有企业债务、金融机构不良资产[9]等加上城投债来扩大测算的口径。在地方政府总债务的测算方面，限于审计署只公布包含显隐性债务的2011年和2013年各省、自治区《地方政府性债务审计结果》，且地方政府总债务无法直接使用政府显性债务余额进行衡量，因此通过地方政府收入减去支出的“收支相抵法”受到部分学者青睐。[10]地方政府的财政收入包含一般公共预算收入、地方政府性基金收入、中央对地方的税收返还和转移支付，[11]政府资金缺口等于财政收入扣除五项政府刚性支出和投资性支出。[12]此外，地方债主要用于市政建设投资，责任归属明确，通过市政领域七项固定资产投资减去政府自有财力可以较为准确测算地方政府总债务余额。[13]

（二）地方政府债务对经济高质量发展的影响

为应对债务风险并推动经济结构升级，我国对经济高质量发展提出了新的要求。在此背景下，地方政府债务在资源配置和经济发展质量的作用机制受到广泛关注。在资源配置方面，一方面通过改善基础设施建设促进了当地经济增长，[14]另一方面则挤出了私营企业的融资，地方国企更容易获取资金，[15]导致国企和私企的杠杆率分化加剧。[16]政府举债提高国企全要素生产率[17]同时也挤出私企信贷资本和劳动雇佣[18]，可能导致资源配置效率下降[19]和地方政府承担的风险上升[20]，进一步影响经济发展质量。在产业结构方面，产业结构优化升级是实现经济高质量发展的关键。[21-22]一方面，地方债是政府调节产业结构的财政手段，适当规范和引导可以促进产业结构升级；[23]另一方面，依赖土地财政的地方债偿还方式加剧社会资本错配程度，扭曲产业结构。[24]因此，地方债在实现产业结构的变迁与经济高质量发展中起着双刃剑的作用。并且有学者发现，政府举债能改善投资营商环境，增加企业投资需求，但也可能降低企业融资水平和资本性投资效率，[25]拉高企业融资成本，[26]影响实体企业投资水平，[27]对企业融资形成“挤出效应”[28]；而政府干预和土地财政对挤出效应具有助推作用，[29]造成实体经济营商环境下降。[30]

综上所述，已有文献对政府债务与经济高质量发展以及营商环境做出广泛而深入的探讨。国内的研究也大多用实证分析进行研究，但并未得出完全一致的结论，对于地方债务、经济高质量发展、营商环境三者之间的影响机制研究甚少，特别是对于地方债务风险相对较高的新疆地市州层面的研究相对甚少。本文试图从作用机制与实证检验上进行系统研究，对于完善新疆地方债务风险管理、优化新疆营商环境和推动经济高质量发展意义重大。

三、政策背景与新疆地方债务现状

（一）中央与新疆地方债务相关政策演变

2020年，财政部发布了《地方政府债券发行管理办法》，为地方政府债券市场的健康发展奠定了坚实基础。新疆地方政府积极响应，加强了对债券发行的监管和评估，确保了债券发行的合规性和有效性。随着地方政府债务规模的不断扩大，如何加强债务管理、提高资金使用效益成为新疆面临的重要课题。为此，新疆在2021年先后发布了《地方政府债券信息公开平台实施细则》和《地方政府专项债券用途调整操作指引》。前者旨在规范地方政府债券的信息管理，提高债务信息的透明度，便于社会监督和评估债务风险；后者则进一步规范和加强了地方政府专项债券的管理，明确了调整安排的专项债券资金的使用范围和限制，严禁用于置换存量债务以及非公益性资本支出项目等，提高了专项债券资金的使用绩效，为地方政府债务风险防范化解提供了有力支撑。2022年，新疆地方政府继续深化债务管理改革，发布了《新疆维吾尔自治区地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。该办法旨在规范自治区地方政府专项债券项目资金的绩效管理，明确了事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理以及评价结果应用等方面的具体规定，提高了专项债券资金的使用效益，有效防范了政府债务风险。通过加强绩效管理，新疆地方政府实现了对专项债券项目资金的全程监控和效果评估，确保了资金的合规、高效使用。

党的二十届三中全会以来，新疆发布了《2024年度新疆维吾尔自治区地方政府债务公开情况说明》，详细披露了上一年度地方政府债务的限额、新增限额以及一般债务和专项债务的限额情况，进一步增强了地方政府债务管理的透明度和公信力。同时，新疆财政厅公开的《关于2024年自治区级预算调整方案（草案）的报告》显示，有648亿元置换隐性债务的地方政府专项债务限额，其中2024年至2026年每年分配额度216亿元，为化解隐性债务风险提供了有力支持。为了加快地方政府专项债券的发行和使用，提高资金使用效益，新疆地方政府还发布了《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》，要求各级政府部门加快专项债券的发行进度，确保资金及时到位，并依法合规使用，为地方经济的持续健康发展提供了有力保障。2024年10月28日，新疆生产建设兵团也发布了《新疆生产建设兵团关于调整部分新增专项债券资金用途的公告》，根据财政部相关规定对部分地方政府债券资金用途进行了调整，体现了新疆生产建设兵团在地方政府债务管理上的灵活性和适应性，能够根据实际情况及时调整资金用途，确保专项债券资金的高效使用。

综上所述，通过近年的政策变化可以发现，随着地方政府债务规模的不断扩大，政策对化解隐性存量和建立预警机制提出了更为全面和细致的要求。

（二）新疆地方政府债务现状

自2014年《中华人民共和国预算法》发布后，各地市政府才陆续公布政府性债务的余额，但公布的数据也仅限于显性债务的层面。地方政府大幅举债融资是在2008年“四万亿”投资计划之后，为了满足中央投资项目的配套融资，地方政府通过举债弥补资金的缺口，因此本文将地方政府债务开始测算的年份确定在2007年。考虑到我国地方政府举债取得的资金基本上都用于弥补基本建设投资、教育、社会保障和社会福利业等市政领域相关的固定资产投资的资金缺口。因此，参考梁若冰和王群群[30]的收支相抵法，根据地方政府在市政领域的支出减去地方政府可用财力后的资金缺口，其差额就是每年地方政府需要举债来弥补的资金缺口，即新增的地方政府债务。其公式为：

政府新增债务=市政领域固定资产投资额-固定资产投资国家预算内资金-土地出让净收益[-]市政领域投资项目的盈利现金流入

上述指标中涉及的数据均来自2013—2022年的《新疆统计年鉴》《新疆财政年鉴》《中国国土资源统计年鉴》以及新疆各地级市政府《国民经济和社会发展统计公报》。限于篇幅，我们用上述方法测算出2007—2022年新疆地区显隐性债务规模如图1所示。

从新疆地区的总体债务增长趋势来看，新疆地方政府新增债务规模在2007—2015年呈现逐步增长的趋势，随着2014年《关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府债务进行高压监管，以及2015年新预算法将地方债务纳入政府预算管理等监管措施，新疆地方政府新增债务规模在2016年出现显著下降。随后2016—2019年新增的政府债务呈现平稳的趋势，虽然2020—2022年新增的债务有所增加，但增长率也小于2015年以前。可以看出，政府相关的监管措施有效抑制了新疆新增地方政府债务的规模。

四、研究假设与实证结果分析

（一）研究假设

经济资源是指对区域经济发展带来效用的各种经济产品，如石油、天然气等。经济资源通常具有使用价值、获得相对便捷、能带来社会效益的特征。地方政府通过发行债务获取财政资金就类似于一种开采资源的方式，能以较低代价便捷取得收入来支撑地区的生产建设和经济发展，但容易形成对“举债—投资增长”的依赖。同时，政府倾向于投资房地产相关的产业，其原因在于能迅速带来经济增长，其“短视”的投资行为在拉高政府负债程度的同时，也使地方产业结构出现扭曲。

在高额的债务面前，政府更倾向于高价出让土地以获取更多土地出让收入，这将助推房地产等相关产业的快速发展。而房地产行业的快速发展会加剧扭曲企业的投资结构，降低工业企业利润，进一步阻碍地方产业结构优化升级，扭曲产业结构。同时，投资房地产相关行业和基础设施建设对经济增长的乘数效应受到边际报酬递减规律的制约，加之基础设施投资和运营多依靠政府直接投入和补贴，对民间投资存在挤出效应，在加剧地方债务风险的同时，也会加剧全社会的资本错配程度，从而不利于经济高质量发展。基于此，提出假设H1：