总体国家安全观视域下新疆粮食安全法治保障问题研究

[摘要]粮食安全是国家安全的重要基石，是生存权这一基本人权的重要基础。新疆是我国西北地区重要的安全屏障，也是典型的粮食产销平衡区，新疆的粮食生产不仅关系到当地各族群众的口粮，也与实现新疆工作总目标密切相关。依法治疆作为新时代党的治疆方略的重要内容，是实现新疆社会稳定和长治久安的重要基石，只有坚定不移贯彻总体国家安全观，以法治思维、用法治方式促进新疆粮田数量和质量稳定、保证粮食质量安全、推动粮食种业创新、规范农资市场秩序、高效节水科学用水、养成节粮生活方式，在法治轨道上牢牢抓住新疆粮食安全的主动权，才能走出一条富有新疆特色、符合新疆实际、促进新疆繁荣稳定的粮食安全保障之路。

[关键词]总体国家安全观；新疆；粮食安全；法治保障

[中图分类号]D601              [文献标识码]A                [文章编号]1009—0274（2024）03—0041—08

[作者简介]李丹玲，女，法律（法学）硕士，兵团第十二师党委党校（行政学院）综合教研室教师，研究方向：兵团法治建设。

无农不稳，无粮则乱，中国自古以来就高度重视农业发展和粮食安全。先秦时期的管仲就认识到农业生产的重要性，提出“积于不涸之仓者，务五谷也”，将粮食安全提升到国家战略的高度，并通过粮食贸易战成就齐国霸业。明末清初思想家王夫之认为：“佐天子以守邦者，莫大于谷帛。”党的十八以来，党中央、国务院高度重视粮食安全问题，始终把解决人民吃饭问题作为治国安邦的首要任务，提出了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新粮食安全战略。新疆地广人稀，是我国最具有耕地开发潜力和粮食增产空间的省区，对贯彻落实总体国家安全观、维护全国粮食安全具有重要地位。

一、总体国家安全观视域下的新疆粮食安全

国以民为本，民以食为天。习近平总书记指出，粮食安全是“国之大者”，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。粮食安全具有重要的政治意义与经济意义，是关系国家安全的根本性、全局性的重大战略问题。维护好新疆的粮食安全是总体国家安全观的现实基础，也是实现新疆社会稳定和长治久安的重要基础和支撑。

（一）从国际形势审视新疆粮食安全

当前世界正经历百年未有之大变局。全球生态恶化、政治对峙、军事冲突、出口限制等因素交织影响世界粮食安全，国际局势严峻复杂。联合国粮农组织（FAO）网站发布《2023年全球粮食危机报告》（GRFC）指出，“2022年，58个国家和地区的约2.58亿人受到严重粮食危机影响，39个国家约3500万人口处于紧急水平的严重饥饿状态。”受新冠疫情、极端天气、病虫害影响，全球粮食明显减产，粮食供给紧张，多国限制或禁止粮食出口，粮食安全恐慌加剧，个别国家粮食供应严重不足，甚至宣布进入了紧急状态。严峻复杂的国际形势使我国在维护国家粮食安全方面面临更大的挑战，巩固粮食自给自足局面成为筑牢国家安全基础的必然选择。

长期以来，一些西方国家屡屡在涉及我国新疆的问题上有所图谋，并在新疆人权问题上大做文章抹黑我国。粮食是最基本的人权——生存权的重要物质基础，在国际粮食安全局势严峻的背景下，坚决维护新疆粮食安全、努力满足新疆各族人民的粮食需求、为新疆各族人民提供优质口粮，让新疆各族人民牢牢端稳饭碗，有利于充分保障新疆各族人民的基本人权，用丰收盛景与满仓好粮驳斥西方国家的无端污蔑与谎言。

（二）从国内环境审视新疆粮食安全

近年来，我国持续增强粮食生产、储备、流通能力，粮食安全保障更加有力，但粮食供求紧平衡的格局尚未改变，仍存在区域性不平衡、结构性短缺等问题。1人多地少的国情，使我国耕地长期高强度、超负荷利用，大部分地区的耕地耕作层变浅、土壤肥力下降、土质污染严重，耕地质量堪忧，导致地力水平低、粮食增产困难，这严重威胁到我国粮食安全。新疆同样存在耕地质量差和地力水平低的问题，但新疆地处西北，与13个粮食主产区之间距离遥远，相邻的省区粮食偏紧，从省外调粮交通距离远、运输成本高、供粮压力大，因此保证粮食自给自足成为新疆维护粮食安全的最优选择。

随着新一轮西部大开发的深入推进，新疆的交通基础设施建设逐步完善，与国内其他省份和中亚、欧洲地区的交通越来越便利。新疆积极参与融入“一带一路”建设，以“一港”“两区”“五大中心”和“口岸经济带”建设为重点，加快建设丝绸之路经济带核心区。2023年11月，新疆自贸试验区揭牌成立，随着中欧（中亚）“天山号”班列开通，新疆进一步从相对封闭的亚欧内陆腹地转变为我国向西开放的前沿，更有利于促进我国构建以全国统一粮食大市场基础上的粮食产业新发展格局，加快建设我国现代化的粮食安全体系。

（三）从新疆自身条件审视新疆粮食安全

新疆深居亚欧大陆内部，气候干旱，多风沙，沙漠面积广大，土地总体质量差，恶劣的自然环境给粮食生产带来了极大的挑战。据2020年第七次全国人口普查数据显示，新疆年均人口增长率比全国平均水平高出1.15个百分点，2人口增长造成粮食需求增加，这对新疆的粮食生产提出了更高的要求。如何充分合理利用有限的耕地和水资源，既能生产充足粮食以保障各族群众口粮安全，又能生产瓜果油蔬等多元化农产品以满足各族群众的日常生活需要，还能种植棉花等经济作物以提高农业产值、增加农民收入，成为新疆农业供给侧结构性改革的新难题。

新疆光热资源丰富，耕地面积1.06亿亩，居全国第五位；新疆人均耕地4.28亩，远高于全国人均耕地面积1.4亩，位居全国各省份第四位。3地广人稀的优势使得新疆更有利于发展大规模机械化农业，科学高效农业技术的推广使新疆粮食生产效率得到极大提高，2022年新疆粮食总产量增量居全国第一，4单产居全国第二，多年来新疆人均粮食占有量均远高于全国平均水平和国际公认的粮食安全线。这些条件为新疆发展成我国商品粮战略接替区，为我国粮食安全做出更大贡献提供了可能。

二、当前新疆粮食安全的两个维度

粮食安全包括数量维度的粮食安全和质量维度的粮食安全。新疆维护数量维度的粮食安全的主要目标是提高粮食产量，保障自给自足，储备余粮；维护质量维度的粮食安全的主要目标是生产安全绿色优质的专业化特种化粮食，满足对粮食更高层次的需求。

（一）数量维度的粮食安全

1.粮食产量稳步增长。从粮食种植面积看，“十三五”以来，新疆粮食种植面积从3305万亩增加到2023年的4237.15万亩，创1978年以来历史新高，2023年新增586.30万亩，增长16.1%，新增种植面积居全国第一；12023年夏、秋粮食面积实现双增长，比重趋向均衡，谷、豆类作物面积增加，薯类面积稳定。

从粮食生产总产量看，2023年新疆粮食总产量首次突破2000万吨达2119.16万吨，比上年增加305.67万吨，增长16.9%，占全国增量的三分之一以上，实现连续8年增产。2

从粮食单位面积产量看，2023年新疆粮食单产500.14公斤/亩，亩产量比上年增加3.41公斤，增长0.7%，比全国平均水平高110公斤，单产水平居全国第二位；谷物、豆类单产量实现多年连续增长。3

2.谷物基本自给，口粮绝对安全。2022年新疆全年粮食产量可持续一年为全区人口每人每天提供2公斤粮食，完成“疆内平衡，略有结余”目标，2022年度新疆人均粮食占有量670公斤，远高于全国483公斤的平均水平和国际公认的400公斤粮食安全线，确保了各族人民口粮绝对安全。新疆近三年年均外调粮食231.5万吨，居全国第7位。4

小麦是新疆各族人民的主要口粮，新疆全区小麦总产量从2012年568.30万吨增至2023年702.84万吨，2019年、2020年、2021年、2022年、2023年冬小麦新品种最高亩产分别达806.76公斤、822.1公斤、858.72公斤、863.8公斤、5898.19公斤6，连续五年刷新全疆小麦单产纪录。新疆全区小麦生产实现产需平衡，确保谷物基本自给。同时，小麦供需出现阶段性结构性过剩，小麦供给侧结构性改革正在逐步推进。

3.粮食储备能力显著增强。新疆积极推动粮食应急储备、加工、供应保障体系建设，已形成中央、自治区、地州和县级四级粮食储备体系，目前全区小麦库存数量可满足全区城乡居民18个月以上口粮消费。7为优化疆内粮食储备布局，存储在北疆的3.2万吨自治区级储备粮调整到南疆，增强了南疆粮食安全保障能力。

为保证储粮的安全与新鲜，新疆积极实施粮库智能化升级改造，截止到2023年4月已完成全区108个储备粮承储库点改造和自治区级粮食综合管理平台建设，改造仓容341万吨，低温准低温储粮仓容达到382万吨，现代粮仓科技应用示范库21个，8信息化监管能力进一步提升，内环流控温粮情监测、隔热保温、食品级惰性粉等绿色储粮技术得到广泛应用。

（二）质量维度的粮食安全

1.粮食质量安全监督加强。2019年9月，新疆维吾尔自治区发改委发布了《新疆维吾尔自治区粮食质量安全监管办法实施细则》，细化粮食从收获、收购、入库、储存、出库、加工、销售等各环节粮食质量安全风险监测和监督管理。全区已建成以新疆国家粮食质量监测中心为核心、地州和县（市）级粮食质量监测站为支撑的三级粮食质量检验监测体系。2021年5月，新疆维吾尔自治区粮食和物资储备局发布《新疆维吾尔自治区政府储备粮食质量安全管理办法》，为规范政府储备粮食仓储管理行为、严格政府储备粮食质量管理要求提供制度保障。2022年，新疆维吾尔自治区粮食和物资储备局开展“星级粮库”创建工作，明确地方储备粮优先由三星级以上粮库承储，仓储设施建设和维修改造项目优先支持三星级以上粮库，充分发挥“星级粮库”示范引领作用，提升粮食质量安全管控水平。

2.绿色优质粮食供给增加。随着社会发展，人民对食物的需求从“吃得饱”转变为“吃得好”，对粮食生产提出了绿色优质的要求，对保障粮食安全提出了更高层次的目标。2017年以来，新疆深入实施优质粮食工程，实行小麦收储制度改革，通过市场需求引导广大农户种植优质小麦。在保障口粮绝对安全的基础上，新疆全区主要农作物绿色防控覆盖率达30%、优质小麦种植占比达20%，1北疆地区重点发展强筋、有机、富硒等优质小麦，奇台县“腰站子”有机小麦面粉、富硒小麦面粉、有机黑小麦等产品成功推向市场并受到消费者好评，南疆地区加快选育推广优质高产小麦新品种。同时，新疆扎实推进玉米产业迈入专业、高产、优质、绿色的中高端发展道路。

3.专业化特种化粮食供给产业形成。在深化供给侧结构性改革大背景下，新疆粮食行业主管部门结合新疆面粉优势，整合疆内面粉品牌资源，由政府、行业协会、企业共同联手打造“新疆面粉”区域品牌，新疆粮食行业协会牵头组建成立“新疆面粉”产业联盟，多家企业“组团”打造“新疆面粉”集体商标，新疆粮食生产端从大规模的大众产品生产加快向专业化、特种化、精品化产品生产转变，面包粉、饺子粉、麦芯粉、雪花粉等产品正通过产业化发展运作销往全国，在疆外市场站稳了脚跟。传统玉米生产也由普通产量型向高层次专用质量型转变。

三、当前新疆粮食安全面临的主要问题

近年来，新疆粮食生产呈现总产量提升、单位面积产量高的特点，新疆牢牢守住了粮食安全底线。但是，粮食安全法治保障、耕地质量和数量、农用水供给、涉农资违法犯罪等问题仍然是当前影响新疆粮食安全的重要因素。

（一）粮食安全地方性法规尚需进一步完善

当前，粮食安全作为国家安全的重要基础，其重要性被提到了前所未有的政治高度。在《粮食安全保障法》正式出台前，与粮食安全相关的规定在《农业法》《农村土地承包法》《土地管理法》《食品安全法》等法律中有所涉及，内容分散且操作性不强；《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》两部行政法规立法层级低，内容上存在重叠和矛盾，对粮食安全的保障作用在实践中难以有效发挥。为提高防范和抵御粮食安全风险能力，我国于2023年12月29日通过了《粮食安全保障法》，并于2024年6月1日正式实施，这意味着我国在粮食安全领域以《国家安全法》为宏观纲要、以《粮食安全保障法》为核心、统筹联动《农业法》《农村土地承包法》《土地管理法》《食品安全法》《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》等法律、行政法规的粮食安全法律保障体系已经基本建立。2《新疆维吾尔自治区粮食安全保障条例》于2022年11月1日起施行，这是新疆综合保障粮食安全的第一部地方性法规，由于其出台前《粮食安全保障法》尚未颁布实施，在今后该地方性法规可能存在与初步建立的全国粮食安全法律保障体系不协调不一致的问题，尚需按照《粮食安全保障法》的规定进行修改和完善。