兵团第四师可克达拉市推进法治政府建设的实践研究

[摘要]新疆生产建设兵团高度重视法治建设，坚持以习近平法治思想为引领，健全和转变“政”的职能，以构建职责明确、依法行政的兵团治理体系为目标，不断推动法治政府建设。本文以兵团第四师可克达拉市的法治政府建设情况为研究对象，分析了其“制”的建构优势与“质”的短板不足，在此基础上进行共性总结，提出兵团法治政府建设重点领域的对策建议。

[关键词]兵团；法治政府；权责；规范

[中图分类号]D922.1                 [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2024）04—0139—09

[作者简介]刘琼，女，兵团党委党校（行政学院）法学教研部副教授，研究方向：法学、政治学。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治政府建设，将其作为全面依法治国的重点任务和主体工程部署推进，提出了全面依法治国的新理念新思想新战略，法治政府建设进入“快车道”。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》，这是在总结《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》经验和成就的基础上，根据新时期新阶段新特点制定的新纲要新蓝图。兵团深入贯彻落实纲要要求，制定《法治兵团建设实施纲要（2021—2025）》，明确要求“构建职责明确、依法行政的兵团治理体系”，推动法治政府建设各项工作全面发展。本文以兵团第四师可克达拉市（以下简称师市）为研究对象，通过分析其法治政府建设取得的成就与存在不足，为兵团法治政府建设提供借鉴思路。

一、成就：法治政府建设基本完成“制”的构建

师市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神和习近平法治思想，全面落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，紧紧围绕师市经济社会发展大局，搭建起了法治政府建设的“四梁八柱”。

（一）以习近平法治思想为根本遵循和行动指南，统筹推进法治政府建设

1.深学笃行，高举法治旗帜。扎实开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，师市党委常委会会议、依法治师市委员会会议、行政常务会议专题学习习近平法治思想。制定《师市党委（党组）理论学习中心组集体学法制度》，实现领导干部学习宣传习近平法治思想制度化、规范化、常态化。仅2023年，师市党委理论学习中心组开展习近平法治思想集体学习5次，师市党委常委会集体学法4次，行政常务会学法3次，领导班子参加法治专题讲座13场次，各级党委（党组）开展学法227场次。1

2.制度先行，坚持规范引领。制定《法治师市建设实施纲要（2021—2025年）》和《可克达拉市人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》，并分领域分年度制定各类法治建设制度文件，如《第四师可克达拉市党委全面依法治师市委员会考核工作细则》《第四师可克达拉市关于建立领导干部应知应会党内法规和法律法规清单制度的工作方案》《第四师可克达拉市党委全面依法治师市委员会2024年工作要点》等，用制度统筹法治政府建设各个环节、各个阶段。尤其重视突发事件中法治作用的发挥，2020年2月新冠肺炎疫情爆发之初，全面依法治师市委员会办公室和司法局印发了《第四师可克达拉市疫情防控期间违法违规行为适用法律指导》，从疫情防控所涉及的法律法规及政策依据、疫情防控相关的违法违规行为的主要表现形式、应承担的法律责任及法律依据、政府及政府有关部门的主要职责四个方面对疫情防控相关法律问题进行了全面梳理，为疫情防控提供了完善的制度支撑。

3.高位推动，压实领导责任。师市党政主要负责同志切实履行推进法治建设第一责任人职责，并以述法工作为重点环节，层层压实责任。一是实现述法工作全覆盖，组织召开专题述法工作会议，师市机关各部门、各团场82名党政主要负责人进行述法；二是加强述法评议结果的应用，推动各级述法主体将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入领导干部个人年度述职报告；三是做实述法评议工作闭环，2024年4月师市召开“2023年度专题述法评议结果集体提醒谈话会”，对在2023年度师市专题述法中评议结果靠后的5个单位部门的党政主要负责人进行集体提醒谈话，切实增强党政主要负责人推动法治建设的责任感。1

（二）深化改革，全面提升政府依法履职能力

1.加强规范性文件管理，夯实法治政府建设制度基础。2020年5月，兵团制定出台《兵团行政规范性文件管理规定》，对兵团规范性文件的起草、合法性审核、审议决定、公布施行、备案、清理、监督检查等制定和监督管理工作作出规范。在此基础上，第四师可克达拉市于2021年制定《第四师可克达拉市关于贯彻执行〈新疆生产建设兵团行政规范性文件管理规定〉实施细则》，严格落实行政规范性文件备案审查制度，对行政规范性文件坚持有件必备、有备必审、有错必纠，并逐年完善机制、提高水平。2021—2023年，开展文件清理工作4次，审核文件169件，其中2023年废止规章以下规范性文件60件，宣布失效122件。在规范行政管理、实现市场公平竞争、维护职工群众权益方面取得了显著成就，切实维护了法制统一和政令畅通。具体情况如表1所示2.

2.实施清单动态管理，提升法治政府建设效能。党的二十大报告要求：“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”3第四师可克达拉市不断深化“放管服”改革，以清单管理为抓手，不断提升政务服务水平，优化法治化营商环境。截至2021年4月，师市、开发区和团（镇）权责清单制定完成并向社会公布。在2021年基本成型的权责清单基础上，根据法律法规的修改内容及实践发展要求，第四师可克达拉市进一步优化权责清单，进一步厘清政府机构职能。

2022年，师市制定《第四师可克达拉市进一步优化营商环境二十条措施》《第四师可克达拉市法治政府建设负面清单》等8项制度，调整完善政府部门权责清单524项，对外公布行政许可清单220项，对25项依申请的行政事项实行告知承诺制。按照“一网通办、一窗受理、并联审批、限时办结”的原则，投资项目行政许可办理时限由48个工作日压缩至40个工作日，41个政府部门进驻师市政务服务大厅，梳理公共服务清单162件，“一件事一次办”110件，达成9省10市“跨省通办”合作联盟，新登记企业3042家，企业开办时间为1个工作日，师市市场主体同比增长87.31%。

2023年，修订14个部门的权责清单，理顺部门职责关系，健全“一张清单管到底”工作机制，印发《第四师可克达拉市行政许可事项清单（2023年版）》，公布涵盖284项行政许可事项的清单，明晰行政许可权力边界，实现师市18个团场便民服务中心、168个连队便民服务站标准化建设全覆盖；同时结合实际情况，有针对性地选取与企业生产经营密切相关的、与职工群众生产生活密切相关的、使用频次较高的、获取难度较大的证明事项29项以及涉企经营许可事项3项实行告知承诺制，政府投资审批类项目由57个工作日压缩至43个工作日，116项高频事项能当场办结的即办件占比45.6%，整体办件时限压缩43.7%，全程网办率达100%。1

3.推动行政执法改革，增强法治政府建设公信力。习近平总书记强调：“行政执法工作面广量大，一头连着各级政府，一头连着人民群众，直接关系人民群众对党和政府的信任、对法治的信心。”2师市贯彻行政执法改革要求，通过调整或新组建的方式成立市场监管、生态环境保护、城市管理、卫生健康、应急管理、交通运输6支综合行政执法队伍，具体负责师团两级执法工作。各执法部门严格落实行政执法“三项制度”：将执法依据、事项清单、人员名单、执法结果等在师市门户网站进行公示，仅2023年公示的行政执法信息就达20220条，提高了执法“透明度”；按照规定执行执法全过程记录，特别是加强直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益等领域案件的记录，提升了执法“能见度”；严格落实法制审核制度，保障重大执法决定的合法性和合理性，降低行政执法活动中的法律风险，提升了执法“精准度”。

加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。例如，疫情期间，执法部门探索“互联网+药品”智慧监管模式，扎实开展疫苗质量行政检查，累计检查师市17批次25万余支新冠疫苗；发挥劳动保障监察执法作用，持续开展清理整治拖欠农民工工资专项行动，依法维护农民工权益，2021-2023年累计为3597名农民工追回劳动报酬2657万元。3

（三）完善监督机制，促进行政权力规范透明运行

习近平总书记强调：“只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。”4师市不断完善监督机制，多措并举、多点发力，持续加强行政权力制约监督。

1.强化自我监督。2023年，师市制定法治政府建设督察清单，由市人大常委会、政协、司法局、伊犁师范大学等单位相关人员组成工作组，深入18个团场和31个师市执法部门开展法治政府建设实地督查，形成《第四师可克达拉市法治师市建设督察评估报告》，并据此开展政府督查催办事项587件次，促进了法治政府建设的全面推进。

2.接受外部监督。依法接受市人大常委会监督，自觉接受民主监督，主动接受社会和舆论监督。2021—2023年，共办结人大代表建议142件，政协委员提案116件，办结率100%，代表和委员们对办理答复情况满意率100%。5具体情况如表2所示。

全面落实政务公开。制定《第四师可克达拉市2023年政务公开工作要点》《第四师可克达拉市政务网站信息公开目录（2023版）》等相关制度，不断提升政府信息公开效率、畅通政民互动渠道，协调并督促相关单位（部门）处理网站领导信箱栏目群众留言125条，积极回应社会关切，充分发挥政务公开促落实、强监管功能。

3.尊重司法（准司法）监督。发挥行政诉讼和行政复议的司法（准司法）监督作用，坚持以案促改、以案促整。在行政诉讼案件中，维护司法权威，制定《第四师可克达拉市行政诉讼案件通报制度》，落实兵团《关于深入推进行政机关负责人出庭应诉工作的意见》，推动行政机关负责人出庭应诉，2023年一审行政应诉案件16件，行政机关负责人出庭应诉率93.75%，同比增长176%。1在行政复议案件中，畅通复议渠道，建立行政复议便民联络点，2023年共受理复议案件28件，同比增长466%，行政复议解决行政争议主渠道作用发挥明显。2

4.落实专项监督。在行政执法领域开展突出问题专项整治，尤其针对文化旅游、食品安全、交通运输及物业管理等重点领域开展行政执法专项监督。例如在交通执法领域，制定《道路交通安全和运输执法领域突出问题专项整治工作实施方案》，开展专项法治宣传和问题线索收集行动，畅通投诉举报渠道；选取食品药品、生态环境等重点领域的91本行政执法案卷开展评查2次，提出评查意见333条，逐一整改落实，推动行政执法质量提升。3

二、难题：法治政府建设亟待“质”的提升

师市法治政府建设虽然已经形成了相对完善的制度，基本建立了依法行政的体制，法治政府建设也在稳步推进，但囿于依法行政基础不牢、经验不足等原因，距“高质量地承接和行使行政职能和行政执法权”“实现治理体系和治理能力现代化”的要求还存在一定的差距，这也从一定程度上反映了兵团法治政府建设的短板。

（一）政府职能行使不到位

1.对权力行使的范围认知存在偏差。对于兵团各级各部门来说，“授权”伴随着2018年自治区授予兵团行政职能和行政执法权成了高频词汇，然而对于“授权”的理解却往往存在偏颇之处。例如有些部门和执法人员将行政权力的行使范围和获得授权的范围想当然地画上了等号，主观地认为，只要某项权力不在自治权的授权清单中，自己就没有行使这项权力的合法性基础。但事实上，无论是第四师可克达拉市还是兵团的其他师市或兵团本级各职能部门，其通过“授权”而来的行政权力分为两个部分：首先是法律法规的授权，这部分权力不需任何组织的转授，规定即存在；其次才是自治区授予的行政职能和行政执法权。实践中对法律法规直接授权的忽视，导致部分领域存在权力空白，难以满足职工群众的法治需求，也不利于法治建设的全面推进。