绿色投资的支持政策体系构建：国际经验与中国路径

[摘要]政策支持绿色低碳产业投资对加快推进人与自然和谐共生的现代化至关重要。新时代以来，我国不断完善支持绿色发展的投资政策体系，美丽中国引领绿色转型取得重要进展：“三大保卫战”成效显著，生态保护修复取得开创性进展，绿色生产力发展迈出坚实步伐。国际经验表明：提升发展中国家可再生能源投资吸引力的关键在于完善和优化政策，而非单纯依赖电力基础设施的改进。借鉴国际经验，构建中国绿色投资支持政策体系的重点路径包括：政策引导与支持，激发绿色投资潜力；构建稳固政策基础，保障绿色投资环境；经济激励引领高质量绿色发展；聚焦技术研发，精准驱动绿色创新。

[关键词]绿色发展；绿色投资；政策支持

[中图分类号]F842.3              [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2024）05—0078—09

[作者简介]付蕙玮，女，兰州大学“一带一路”研究中心特约研究员，研究方向：国际投资、绿色发展。

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。加快发展方式绿色转型，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，是未来五年和更长一段时期以高质量发展推进中国式现代化的重要任务，而政策支持则是助推绿色低碳产业发展和发展方式绿色转型的重要路径。党的二十大报告提出，加快发展方式绿色转型，要“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业”[1]。党的二十届三中全会提出，深化生态文明体制改革，健全绿色低碳发展机制，要“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业”[2]。党的十八大以来，我国不断完善支持绿色发展的投资政策体系，美丽中国引领绿色转型取得重要进展。尽管如此，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。政策支持绿色低碳产业投资，对加快推进人与自然和谐共生的现代化至关重要。鉴于此，本文借鉴发展中国家政策支持绿色投资的主要经验，提出我国绿色投资的支持政策体系构建。

一、美丽中国引领绿色转型取得重要进展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持绿水青山就是金山银山的理念，对生态文明建设提出一系列新思想、新战略、新要求，全面推动生态文明顶层设计和制度体系建设，不断完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，我国“三大保卫战”成效显著，生态保护修复取得开创性进展，绿色生产力发展迈出坚实步伐。[3]

（一）“三大保卫战”成效显著

新时代以来，党中央、国务院坚决向污染宣战，持续深入推进蓝天、碧水、净土“三大保卫战”，污染治理成效不断显现，环境质量明显改善。

一是深入推进蓝天保卫战。打赢蓝天保卫战是污染防治攻坚战的重中之重。2013年9月10日，国务院印发实施《大气污染防治行动计划》。2018年6月27日，国务院印发实施《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。2023年11月30日，国务院印发《空气质量持续改善行动计划》。十余年蓝天保卫战，我国成为世界上空气质量改善速度最快的国家之一。2013—2023年，全国PM2.5从68微克/立方米降至30微克/立方米，降幅56%。二是扎实推进碧水保卫战。2021年长江保护法施行，2023年黄河保护法施行。2023年4月，生态环境部等五部门联合印发《重点流域水生态环境保护规划》，明确七大流域及三大片区重要水体水生态环境保护要点。2024年上半年，长江、黄河等主要江河水质优良断面比例为90.3%，同比上升1.2个百分点。三是稳步推进净土保卫战。2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》。2019年1月1日，土壤污染防治法正式施行，为土壤污染防治工作提供了法治保障。2023年，我国持续开展农用地土壤镉等重金属污染源头防治行动，启动实施124个土壤污染源头管控重大工程项目。

（二）生态保护修复取得开创性进展

新时代以来，我国坚持保护优先、自然恢复为主，推动开展重大生态保护和修复工程，推进大规模国土绿化行动，生态保护修复取得开创性进展。

一是持续推进山水林田湖草沙一体化保护和修复工程（以下简称“山水工程”）。2016年以来，自然资源部、财政部等部门集成整合相关资金和政策，对山水林田湖草沙进行整体保护和综合治理，取得了显著的生态、经济和社会效益。据自然资源部统计，截至2024年7月底，52个“山水工程”累计完成治理面积超过1亿亩。二是积极推进国土绿化行动。坚持大工程带动大发展，三北防护林、天然林保护、退耕还林还草、退牧还草、京津风沙源治理等重点工程深入实施。据国家林草局数据，新时代以来，我国累计完成国土绿化面积16.8亿亩，森林覆盖率由21.63%增至24.02%；人工林面积达到13.14亿亩，居世界首位。三是防沙治沙取得显著成效。2013年起，我国开始实施为期十年的京津风沙源治理二期工程（2013—2022年）。2020年6月，国家发展改革委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》。2022年7月，国家林草局印发《关于进一步加强全国防沙治沙综合示范区建设的通知》。据国家林草局数据，新时代以来，我国完成沙化土地治理任务3.31亿亩，封禁保护面积2708万亩，53%的可治理沙化土地得到有效治理。

（三）绿色生产力发展迈出坚实步伐

新时代以来，党中央就推动高质量发展作出一系列重大决策部署，我国绿色生产力发展在绿色低碳转型、绿色低碳市场机制完善、全球绿色低碳竞争优势培育等方面取得重大进展。

一是绿色低碳转型取得重大进展。新时代以来，我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均超过6%的经济增长，单位国内生产总值能耗下降26.8%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。煤炭占能源消费比重下降至55.3%，可再生能源装机规模约占全国发电总装机的52.9%，碳排放强度累计下降超过35%，扭转了二氧化碳排放快速增长的态势。二是绿色低碳市场机制持续完善。建成全球规模最大的碳市场，全国碳排放权交易市场第二个履约周期顺利收官，履约完成率超过99%。三是全球绿色低碳竞争优势彰显。绿色低碳相关产业的蓬勃发展，正在成为我国经济发展的新引擎、外贸发展的新动能。2023年，我国新能源汽车产销量占全球比重超过60%，连续9年位居全球首位；电动汽车、锂电池、光伏产品“新三样”出口增长近30%，可再生能源发电新增装机规模超过全球一半，风电机组等关键零部件的产量全球市场份额超70%。[4]

二、政策支持对发展中国家绿色发展至关重要

环境库兹涅茨曲线（Environmental Kuznets Curve）最早由经济学家格罗斯曼（Grossman）和克鲁格（Krueger）于1991年提出，并在1992年世界银行的发展报告中得到广泛普及。该模型假设在经济增长的早期阶段，污染排放增加，环境质量下降，污染水平随收入增长而上升。然而，当收入达到某一临界点后，污染水平开始下降，环境质量逐步改善，污染排放随收入的进一步增加而减少。这样，污染排放与收入水平之间呈现出一种倒U形曲线关系。

具体而言，在收入较高且经济增长较慢的国家，环境污染随时间减少的负面时间效应可能会超过经济发展所带来的规模效应；而在经济增长较快的中等收入国家，规模效应占据主导地位，导致排放量上升。[5]环境经济学家斯特恩（Stern）在2017年再次强调，经济增长对二氧化碳、二氧化硫和工业温室气体（GHG）排放具有显著的正面影响，这意味着随着经济的发展，这些污染物的排放量会增加；相较之下，经济增长对非工业温室气体排放和颗粒物浓度的影响则较为微弱，这一类污染物具有更强的负面时间效应。[6]时间负效应指的是在没有经济增长的情况下，随着时间的推移，污染物排放量会减少。这主要归因于技术进步、政策实施以及产业结构调整等因素，而非单纯的收入增长。例如，清洁能源技术的推广和更严格的环境法规都有助于减少污染物的排放。

发展中国家面临的挑战尤为艰巨。“一带一路”共建国家多为发展中国家，其经济规模的增长通常会导致污染和其他环境影响的比例增加，这揭示了经济扩张与环境污染之间的规模效应联动现象。因此，不同经济发展阶段的国家在环境保护治理方面面临不同的节奏和难度。发展中国家在追求经济快速增长的同时，必须有效处理环境保护问题，以避免环境质量不断恶化的困境。此外，研究表明[7]，为了在不依赖负排放技术的情况下保持在《巴黎协定》的碳预算内，全球排放需要到2050年或2075年分别实现年均6.8%和4%的减排率，而现有的经验模型和历史数据表明这种减排速度难以实现。这进一步加剧了“一带一路”共建国家在经济发展与环境保护之间寻求平衡的挑战。

根据国际能源署的报告，2023年发达经济体的GDP增长了1.7%，但能源相关的二氧化碳排放量却下降了4.5%[8]，实现了联合国环境规划署定义的绿色增长：经济发展与环境影响脱钩[9]。报告还显示，发达国家能源相关的二氧化碳排放量现已回到50年前的水平，其中G7国家的变化推动了发达经济体煤炭需求回到大约1900年的水平。与此形成鲜明对比的是，发展中国家的碳排放持续增加。例如，发展中亚洲国家目前约占全球排放量的一半，而这一比例在2015年约为五分之二，2000年约为四分之一。

数据显示，2019—2023年间，由于核能、风能和太阳能光伏等清洁技术的部署，能源燃烧导致的二氧化碳排放量显著减少。这些清洁技术不仅抵消了预期的排放增长，还使排放水平降低至2019年以下，充分凸显了清洁能源在减排方面的关键作用。同时可再生能源也有利于实现能源供应多样化、减少对化石燃料进口的依赖。由于发展中国家国内资金缺乏、技术和基础设施有限，吸引外国直接投资（FDI）对这些国家来说至关重要。绿色投资可以帮助它们及时实现低碳和可再生能源技术升级、推动能源转型。

然而，根据2023年联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的报告[10]，尽管近年来发展中国家在可再生能源领域的国际投资数量和金额均有所增加，但其增长速度仍远不及发达国家。在发展中国家内部，国际投资也主要集中在少数较大的经济体。例如，2022年，巴西、智利和墨西哥三国占据了拉丁美洲和加勒比地区75%的可再生能源项目，而许多较小的发展中国家投资仍旧停滞不前。发展中国家面临着显著的资金吸引难题，这会扩大发展中国家在能源转型路上与发达国家的差距。

此外，发展中国家也可能由于缺乏绿色投资而陷入技术陷阱。发展中国家本地企业碳排放较高，是由于设施陈旧、研究强度较低以及管理实践效率较低[11]。在这种情况下，外国直接投资是向东道国引入先进技术的有效途径。绿色投资可以通过技术转移和派遣专家到海外子公司，突破当地的技术和人才限制。因此，引进更先进的低碳技术能够显著加速减排进程。然而，由于发展中国家人力资本较低、技术基础薄弱，缺乏熟练劳动力来有效管理和实施先进技术，这降低了这些国家对绿色投资的吸引力，阻碍了外国资本在低碳技术方面的引进。[12]因此，原本就已经落后的低碳技术和人力资本会阻碍先进的低碳技术流入发展中国家，而不引入先进技术又将加深发达国家和发展中国家低碳技术的差距。

如果发展中国家不采取措施来吸引绿色投资并引进低碳技术和开发可再生能源，它们在可持续发展、能源转型的道路上与发达国家的差距可能会进一步扩大，在应对气候变化和能源危机方面的能力将变得更加不足。

三、发展中国家政策支持绿色投资的主要经验

联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的调查数据显示[10]，缺乏政策工具、电力基础设施薄弱以及政策与发展目标之间缺乏一致性，是国家在吸引可再生能源投资时面临的三大主要挑战。

一方面，政策是影响可再生能源投资的主要“拉力”。更可靠、有效的政策能够给投资者提供长期的、可预见的投资环境，从而增加预期投资回报率，降低投资风险，并降低融资成本。发展中国家常因政治不稳定和政策法规的不确定性而被视为高风险投资目的地，这导致可再生能源项目的融资成本较高。世界银行的数据[13]显示，2022年可再生能源领域投资者与国家之间的争端案例中，67%的争端原因是不利的监管变化，10%的案件中涉及东道国或相关国家实体的违约行为。因此，政策工具的稳定性和有效性将影响东道国对可再生能源投资的吸引力。

另一方面，电力基础设施薄弱是影响可再生能源投资的主要“推力”，基础设施和技术的不足增加了建立可再生能源项目的前期成本，从而推高整体投资开销，降低项目对投资者的吸引力。电力基础设施薄弱是一个短时间内难以提升和改变的瓶颈，如果发展中国家为了吸引可再生能源投资而更新电力基础设施，这将使其陷入困境，因为这些国家本来就面临技术和资金不足的问题。