完善党的自我革命制度规范体系：总体目标、主要难题与实践进路

[摘要]全面从严治党永远在路上，完善党的自我革命制度规范体系也永远在路上。依据制度体系建设的总体目标，完善党的自我革命制度规范体系要朝着“系统完备、科学规范、运行有效”的方向不断发展。实现这一总体目标还存在现实难题，主要表现为党的自我革命制度规范体系存在制度缺失、重叠和衔接不畅，执行存在主观偏差，运行保障的监督合力不足，以及精准问责的成效不够等。基于此，完善党的自我革命制度规范体系要在优化党内法规制度顶层设计、增强党员的制度意识和完善推进落实的长效机制等方面“做文章”。

[关键词]中国共产党；自我革命；自我革命制度规范体系；党内法规制度

[中图分类号]D26                      [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2024）06—0034—08

[作者简介]邓金兰，女，南开大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：党的理论与实践。

“完善党的自我革命制度规范体系”[1]是习近平总书记在党的二十大报告中提出的新命题，既是关于党的自我革命思想的又一创新，也是党的制度建设的新导向、新任务。回答这一命题必须坚持目标导向和问题导向相统一，“既要以目标为着眼点，在统筹谋划、顶层设计上下功夫，以增强方向感、计划性；又要以问题为着力点，在补短板、强弱项上持续用力，以增强精准性、实效性”[2]，即明确完善党的自我革命制度规范体系的总体目标与主要难题。当前，学界对完善党的自我革命制度规范体系的研究已初具规模，但主要聚焦在概念厘清、科学内涵、内容结构、重大意义及完善路径等方面，尚未有文章从目标导向和问题导向着手进行专题研究。因此，有必要系统梳理完善党的自我革命制度规范体系的总体目标及主要难题，以期找寻更为精准有效的实践路径。

一、完善党的自我革命制度规范体系的总体目标

关于制度体系的总体目标，在党的十八大报告中就明确“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[3]。党的自我革命制度规范体系属于制度体系的范畴，总体上同样要实现这一目标。

（一）构建系统完备的党的自我革命制度规范体系

制度规范的设计需要通盘考虑、全局谋划，“科学的制度体系不是众多领域制度的无序的堆砌，而是根据一定的内在逻辑建构起来的权威、规范的制度系统”[4]，党的自我革命制度规范体系的系统完备需要强大的内容逻辑、结构逻辑等予以支撑。一是制度规范要全面覆盖。党的自我革命旨在对各级各类党组织、全体党员进行锻造，增强自身的先进性和纯洁性。党的自我革命制度规范体系的出场逻辑就是为党的自我革命提供严密完整的行为规范，要求覆盖党的自我革命的各主体、各领域，确保自我革命的全过程有制可依、有规可守、有序可循。具体来看，必须涵盖党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高等全部内容，同时明确作用对象、执行主体、事项内容、践行方式、程序保障等具体内容，切实提升制度体系的严密性和整体性。二是制度规范要协调衔接。党的自我革命制度规范体系是由不同类型、不同位阶的制度整合形成的复合型制度体系，需要实现制度“上下左右”的协调衔接，增强制度规范间的耦合性和互动性，实现制度间的优化组合。横向来看，党的自我革命的各项具体制度规范有其独特的功能优势，必须依据制度规范涉及的具体内容进行组合拆分，既避免因为制度重叠和冲突弱化制度功能，又通过优化不同制度规范的搭配关系，构建适配的领导机制、监督机制、协作机制等，增强制度合力、发挥制度效能。纵向来看，科学的制度体系中各项制度有效力高低之分，党的自我革命制度规范体系涉及国家法律、党内法规、党内规范性文件等，需要明确效力位阶划分标准，厘清不同位阶制度的功能、作用，促进不同位阶制度的衔接和转化。三是制度规范要配套完整。习近平总书记指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套。”[5]理想的制度体系既要包含实体性制度，也要包括程序性制度和保障性制度，实现三者协调统一。党的自我革命制度规范体系作为党的自我约束性规范，除了要求全体党员以“壮士断腕”的顽强意志主动贯彻落实，还需要配套的程序性制度和保障性制度促进具体落实，确保制度规范落地见效。

（二）构建科学规范的党的自我革命制度规范体系

党的自我革命制度规范体系不同于其他事务文书，强调在一定范围内具有法定效力，其产生、制定和推进必须符合目的、符合程序、符合规范，否则就失去了制度的权威性和有效性。一是制度规范要科学立项。党的自我革命制度规范的设计必须源自实践、符合实际。这就要求把好制度立项关口，坚持问题导向、立足调查研究、广泛听取意见，真正做到集思广益。同时，做好制度立项评估，充分考虑该制度立项要解决什么问题、是否有可参考的案例、会产生何种影响等，避免因为制度设置不科学而产生一系列不必要的资源浪费。二是制度规范要符合程序。为进一步提高党内法规制定质量，中共中央新修订了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等党内法规，对党内法规制定进行了全链条的程序规范。党的自我革命制度规范要在起草、审批、发布、清理、审查、解释、汇编、评估等环节严格遵循相关规范性程序，搞好制度“供给侧结构性改革”，把好制度“质量关”。三是制度规范要于事简便。“强化制度规范的可操作性，是推动制度规范的价值理念更为顺畅地转化为行为实践的可靠路径，有利于消除制度设计与制度执行之间的弹性张力”[6]，党的自我革命制度规范不能停留在政治性、宣传性的一面，要避免出现内容抽象、要求笼统的情况，要注重党的自我革命制度规范体系的可操作性，做到明确具体、实在管用。

（三）构建运行有效的党的自我革命制度规范体系

“制度能否有效运行，不仅是检验制度是否具有显著优势的基本要素，也是制度优势能否转化为治理效能的关键”[7]，表明要重点解决党的自我革命制度规范体系的实效性问题。一是制度规范要执行顺畅。各级党委和政府以及各级党员干部要增强执行党的自我革命制度规范的主动性，强化制度意识，“带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”[8]，杜绝在制度执行上打折扣、做选择、搞变通，避免制度执行上的主观主义和形式主义。二是制度规范要监督有效。监督保障执行是国家治理体系有序有效运行的重要支撑，要形成党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。以党内监督为主导，推动各类监督协调贯通，在党的统一领导下促进各方面监督发挥聚合效应，增强监督合力；构建全方位的监督格局，发挥党内监督、监察监督、社会监督“三把尺子”的作用，将监督工作覆盖到全体党组织和党员，并对应其工作的各方面、各环节、各领域，做到党的自我革命主体和行为监督无禁区；构建科学的监督体制机制，突出监督重点，确保党的自我革命制度规范等成为各级党组织和全体党员的自觉遵循。三是制度规范要反馈合理。党的自我革命制度规范的落实结果有高效和低效之分，对落实结果进行合理反馈直接影响党的自我革命制度规范运行的接续发展。一方面，要激励高效落实。虽然遵守制度、执行制度、完善制度是每位党员的应尽之责，但对于其中体现出积极担当作为的主体应当给与肯定，以正向激励体系“树立体现讲担当、重担当的鲜明导向”[9]，激发完善党的自我革命制度规范体系的积极性。另一方面，要纠正问责低效落实。在实践中形成科学的容错纠错机制，及时发现并纠正影响党的自我革命制度规范体系发展中的倾向性问题；同时“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来”[10]，发挥问责的震慑、惩戒作用，营造“为担当者担当，为负责者负责”的氛围，回归问责的原初价值指向。

二、完善党的自我革命制度规范体系的主要难题

新时代以来，我们旗帜鲜明地坚持和加强党的全面领导，在全面从严治党伟大实践中健全和完善党的自我革命制度规范体系。总体来看，党的自我革命制度规范的体系化集成已经形成，但距离实现“系统完备、科学规范、运行有效”的总体目标还存在差距。

（一）党的自我革命制度规范体系存在制度缺失、重叠和衔接不畅

党的制度建设经历了从单项制度建设到制度体系建设的过程，制度间条理清晰、分类明确，才能兼容互补、契合相睦，实现“1+1>2”的系统效应。目前，党的自我革命制度规范体系单项制度数量庞大、结构复杂，制度系统性还有不足。一是一些领域的制度规范亟需制定和更新。“时”与“势”是制度产生的依据，新形势下，党的自我革命面临新的历史特点的诸多挑战，但制度规范制定和更新跟进还有不足。如，社会转型背景下道德失范的现象逐步增多，但关于思想道德专门的党内法规制度尚未建立；新技术的产生和发明带来新的腐败难题，但“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度更新不够及时等。二是一些领域的制度规范存在部分重叠。依据《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，党内法规制度体系的基本架构由两个“1+4”纵横交错而成，在宏观上对党内法规制度体系进行科学划分。但从微观来看，还存在同一位阶不同制度对同一内容的反复规定，不同位阶制度对同一方面制度的“叠床架屋”。三是一些领域自我革命党内法规制度与国家法律衔接协调不足。党内法规与国家法律同属中国特色社会主义法治体系，二者指导思想、根本目标、价值取向具有一致性，制定主体、调整对象、适用范围、责任形式、体系架构具有差异性，其衔接协调体现了依规治党和依法治国有机统一。但在党的自我革命制度规范体系中，部分党内法规对国家法律的细化衔接还不够，未能充分落实国家法律对党的自我革命的要求规定；部分党内法规产生“效力外溢”，对非党组织及成员形成不正当约束，严重时甚至出现“以党代政”，侵占法律适用空间的现象；部分党内法规与国家法律在具体内容上存在冲突，损害了法律的权威性和稳定性。

（二）党的自我革命制度规范体系的执行存在主观偏差

制度需要堵塞漏洞，更需要捍卫执行。制度执行存在主观偏差会不可避免地造成制度目标的偏离，少数制度执行主体基于利弊权衡和自身利益最大化考虑，在执行党的自我革命制度规范体系时采取不同的态度和策略。一是消极执行党的自我革命制度规范。长期以来，党中央制定了诸多科学、合理的自我革命制度规范，但部分制度执行者未能充分重视，不愿花费时间和精力践行制度。或是以会议落实会议，以文件落实文件，将党的自我革命制度规范体系教条化；或是欺上瞒下、虚与应付，执行制度时大搞文字游戏，只注重形式而不看重效果；或是表态很坚决，落实不具体，导致制度虚置或执行表面化。二是选择性执行党的自我革命制度规范。“自由裁量权”是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度、范围内有一定选择余地的处置权力，这一权力事实上也存在于党内法规制度执行之中，使党内法规制度更具灵活性和适配性。然而，少数制度执行者在行使“自由裁量权”时不顾客观规律、忽视制度本身，而是按照得失大小、个人喜好和执行难易程度选择执行与否、执行先后、执行方式、执行程度等，进而影响制度整体功能的发挥。三是扭曲执行党的自我革命制度规范。相比消极执行和选择性执行，扭曲执行具有一定的主观恶性，现实中表现为“上有政策，下有对策”或“为达目的不择手段”。党的自我革命制度规范具备“刀刃向内”的属性，少数制度执行者为维护自身利益，选择避重就轻、曲解上级精神、钻制度漏洞，蓄意改变制度规范的对象、范围、目标，更有甚者，利用信息掌控权故意隐瞒、截留，不学习、不传达、不贯彻，严重阻碍制度运行。

（三）党的自我革命制度规范体系运行的监督合力不足

“维护制度权威、保障制度执行，是纪检监察机关的重要职责。”“要以严格的执纪执法增强制度刚性，推动形成不断完备的制度体系、严格有效的监督体系。”[11]党的十九届四中全会对制度建设做出重要部署，特别强调监督是国家制度和治理体系有效运转的重要支撑。国家监察体制改革以来，尤其是《宪法》修正案确立国家监察委员会作为国家机构的法律地位以来，党的纪律检查和国家监督一体两面、互补互促，推动形成“1+9”的监督格局，为落实党的自我革命工作提供了监督保障。然而，常态长效的监督合力还有待增强。一方面，党内监督和其他各类监督的贯通协调不够。由于政治权威的影响，党内监督较为强势，专责监督明显强于其他监督，容易产生“大块吸附效应”。纪检监察在履行职责时，不能充分发挥党委（党组）的主导和统筹作用，与公安机关、检察机关、审计部门、财政部门等单位沟通不畅，甚至会出现外部监督流于形式的情形。另一方面，各类监督之间协同合作不充分。各类监督虽然在内容上各有侧重，但实际工作中存在职能交叉，一些领域涉及双边或者多边的协作配合。但是，由于协同监督的领导机制和合作机制不够健全，监督主体间缺乏信息、资源和线索的共享，导致部分监督主体沟通不主动、不及时、不全面、不深入，跨部门、跨系统、跨区域的联动不足、合作不够、互动不多，监督过程不能从大局出发做出整体设计，监督的事前、事中、事后阶段无法实现有效衔接，统筹监督的全面性和精准性有待提升。