“结构—过程—功能”视角下地震灾害应对的政府组织信息协同机制

[摘要]本文基于9·5泸定6.8级地震案例，运用网络分析法并结合“结构—过程—功能”框架，深入分析政府组织在地震灾害应对中的信息协同机制。研究发现，多主体、多层级的应急响应组织构成了复杂的协作网络，同时信息的报送与下达各有其阶段性特征及功能。然而，当前机制存在连通性弱、传递效率不高等问题。针对此，提出探索多源信息渠道、优化信息传递流程、强化重点功能发挥等优化策略。

[关键词]政府组织信息协同；地震灾害；网络分析

[中图分类号]D633              [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2024）06—0042—12

[作者简介]魏铭阳，女，中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院硕士研究生，研究方向：信息共享等；邓云峰，男，中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院教授，演练教研室主任，研究方向：公共安全和应急管理、应急演练与应急决策等；王双燕，女，中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院讲师，研究方向：指挥决策、信息共享等。

一、问题提出

近年来，自然灾害频发且破坏力日益加剧，对人类社会的安全与稳定带来了严峻挑战。这些灾害以其突发性、不确定性、复杂性和跨地域性的典型特征，使得政府及职能机构的应急管理能力面临更高要求，[1]各级政府在救灾过程中的表现与行动，也成为衡量其能否赢得人民信任和认同的重要标准。应急信息更作为响应的关键资源贯穿应急响应始终，其重要性不言而喻。在此背景下，我国不断推进建设政府组织间的信息共享和应急协作联动机制，[2]实现地方政府、组织之间的信息互通、资源共享。

信息是应急状态下各政府组织之间相互沟通、有效合作的重要桥梁。对于处在危机情形中的应急响应者来说，即时信息的获取显得尤为重要。缺乏足够的信息，会严重阻碍对事态的准确感知、决策的制定以及工作的有效开展，而这些恰恰是成功应对危机的关键要素。[3]因此，应急组织内部信息传递的效率与质量，直接关系到救援行动的及时性和有效性，成为影响危机应对成效的关键因素。

然而，目前在应急组织的信息协同机制上还存在一些亟待解决的问题。比如，台风利奇马应对中，部省联动机制不足、缺乏统一指挥、信息传递滞后；[4]河南7·20暴雨应对中应急指挥结构漏洞、指挥信息缺失；横向沟通存在信息孤岛现象、纵向沟通存在信息延时情况。[5]这些问题的存在，无疑加剧了应急响应的难度，也对人类社会的安全与稳定构成了更大的威胁。因此，深入分析重大自然灾害事件背景下应急组织内部信息传递的特征，不仅对于提升应急响应能力具有极其重要的意义，还为优化应急管理体系、提高应对类似事件的效率提供重要的参考。

本文以9·5泸定6.8级地震为例，着重探讨应急组织内部在应对重大自然灾害时的信息传递特征。将政府组织信息协同定义为各政府部门、内部组织或指挥部在应对、处置地震灾害过程中进行的信息沟通。在此基础上，进一步从“结构—过程—功能”视角剖析政府组织内部信息传递特征，旨在全面揭示自然灾害下政府组织内部信息协同的内在机制、面临的潜在挑战以及可能的优化路径。

二、研究基础与分析框架

（一）应急状态下政府组织信息协同

近年来，大震巨灾应急指挥体系中的信息共享机制取得了显著的完善与发展，现场信息的处理能力持续增强，[6]为应急信息的上传下达提供了坚实有力的支撑。在逐级上报、逐级下达的自上而下灾害管理模式下，上级政府对地方的救灾赈灾工作进行部署和指导，需要以对灾情的充分了解为前提。[7]灾情态势感知和传递成为制约地震灾害救援的主要原因。[8]为此，许多研究也积极探索与数字孪生、云技术等新一代信息技术的融合，以期进一步提升应急响应的效能和水平。

但技术并不总是能够如预期般提高指挥效率和信息协作水平。Quarantelli指出，技术应用可能带来新的问题，例如过度分权导致的指挥失控以及权责不对等引发的效率降低。[9]此外，突发事件应急指挥除面临环境复杂多变、过程复杂、应急资源稀缺等因素约束外，往往还要在信息不对称和信息缺失情况下直面决策。[10]自然灾害对通信设施的破坏、管理体制的结构性问题及信息沟通意识的缺失，都有可能造成信息孤岛，阻碍信息传递的顺畅进行。[11]

现有研究广泛认同信息协同障碍是影响政府组织间合作的重要因素，但目前相关研究主要聚焦于大数据驱动智慧应急[12]、信息共享[13]与发布平台的建设在信息传递中的关键作用等方面。较少有以地震巨灾等需要快速处置、短时大量数据交互、可能存在信息孤岛为背景的案例研究，较少从实践层面分析当前政府组织间信息协同的互动过程。

（二）结构—过程—功能视角

现有研究对“结构—功能”框架和“结构—过程”框架进行了较为深入的分析。“结构—功能”分析框架来源于结构功能主义理论，主张社会系统中的各组成部分相互关联，组织的活动可能对系统的协调性有功能、没有功能甚至产生反功能，[14]提供了系统内部运作机制的全新分析模式，广泛应用于监测预警制度体系优化[15]、多元应急协作机制构建[16]等方面。童星结合“结构—制度”与“过程—事件”框架，提出了应急管理的“过程—结构”分析方法，以实现案例研究和理论建模的结合，探索横向、纵向上不同政府部门之间的互动关系，[17]这一方法的提出为研究系统的动态变迁提供了工具。在此基础上，有学者将二者结合，提出了“结构—过程—功能”的分析框架，应用于数字政府治理[18]、国家纵向治理现代化[19]等话题。应急管理领域也有学者从中国特色应急模式探讨[20]、城市特大暴雨案例[21]等方面对这一框架进行发展延伸。

为深入探究地震灾害应对中各政府组织信息协同的特征及其所面临的挑战，本研究采用了“结构—过程—功能”的分析视角，旨在揭示地震灾害应对中信息协同网络形成和发展的内在机制。在本文的语境下，“结构”具体指的是地震灾害应对中政府组织主体信息协同参与情况及关系，涵盖整体网络结构、个体网络结构两个层面；“过程”则着重描述了灾害应对中不同政府组织在信息协同、信息共享方面展开的持续性互动，这一过程具有动态调适性，既受到结构的影响，也会根据应急情境的变化塑造新的结构；“功能”则是指政府组织及其要素在灾害应对过程中，通过信息协同所发挥的作用和效能，它同样受到结构和过程的复合影响，并会反过来对结构和过程产生影响。

通过对“结构—过程—功能”这三个方面的深入理解和把握，本文旨在全面、系统地解析地震灾害应对中政府组织间的信息协同的特征，揭示其在灾害应对中的重要作用，并在此基础上提出具有针对性的优化策略，以期进一步提升地震灾害应对的效率和效果。

三、研究设计

（一）案例选取

本研究选取2022年9月5日四川省甘孜州泸定县发生的6.8级地震作为核心分析案例。此次地震不仅是近年来中国内陆地区所发生的震级最高的地震，更引发了广泛次生地质灾害，对当地经济社会与民众生活造成了前所未有的破坏与深远影响。此案例的选取主要基于以下几个方面的考量：

1.灾害的严重性与影响范围。泸定地震的震级高、破坏力强，不仅直接导致了大量的人员伤亡与财产损失，还诱发了山体滑坡、泥石流等一系列次生灾害，进一步加剧了灾区的灾情复杂性与应对难度。这使得该案例成为一个研究地震灾害应对机制的典型样本。

2.应急响应的复杂性与挑战性。面对如此重大的自然灾害，政府及相关部门的应急响应涉及多个层级、多个部门的协调与资源整合。泸定地震的应对过程全面展现了政府组织在灾害应对中的信息架构、权责分配以及资源整合机制的实际运作情况，为研究提供了丰富而生动的实践素材。

3.信息协同的重要性与紧迫性。在地震灾害应对中，信息的准确、及时传递与共享对于指导救援行动、优化资源配置发挥着重要作用。泸定地震案例深刻揭示了信息协同在灾害应对中的核心地位，为研究提供了极具价值的实证基础。

（二）研究方法

本文采用社会网络分析法，利用Gephi软件，以9·5泸定地震为例，深入研究灾害应对中的组织网络演化情况。为了全面揭示灾害应对过程中组织网络的结构、过程和功能特征，选取了多个关键指标进行观察，包括节点数、连边数、度值、出度、入度、平均度、平均聚类系数、图密度以及平均路径长度；同时绘制泸定地震信息协同网络关系图进行分析。

节点数代表了网络中的主体数量。连边则反映了主体之间存在关系，揭示了网络的复杂性和互动性。度值是指与一个节点直接相连的边数，反映了节点在网络中的连接情况，度值越大，说明该主体与网络中其他主体的直接联系越多，其在网络中的地位和影响力也就越大。出度和入度分别表示了节点向外传递和接收信息的能力，是分析信息传递方向性的关键指标。平均度则反映了网络中节点的平均连接数，是衡量网络整体互动水平的重要指标。

平均聚类系数用于描述网络中节点的聚集程度，即节点之间形成紧密群体的可能性。这一指标有助于理解网络中的小团体结构和信息传递的局部特性。图密度作为网络中实际建立的连接数与理论最大连接数之间的比率，揭示了主体间的关联紧密程度和互动频率。密度越大，说明节点间的关系越密切，互动越频繁，对网络中其他行动者的态度和行为产生的影响也越积极。平均路径长度描述了网络中节点间的最短距离，平均路径长度越短，说明网络中的节点之间需要跨越的组织节点越少，信息传输速度越快，组织之间的沟通也越方便，网络的凝聚力也就越强。

（三）数据来源与处理

本文采用实地调研所获数据，重点以甘孜州应急管理局在泸定地震期间的值班信息报送内容及对象为核心，同时辅以省、州、县三级地震应急处置工作的总结报告，及泸定县指挥部在应急响应过程中的信息报送记录。通过对这些在应急管理和响应过程中实际发生的信息传递活动进行综合分析，全面揭示和评估地震应急响应中的信息传递效率与效果。

在数据处理方面，对收集到的材料进行人工梳理和判读，将研究材料中有信息传递动作或接收到信息的主体视为本信息网络中的参与主体，对其进行编码；将主体间出现的信息传递以传播者——接收者的形式进行记录，并标记信息传递时间点。另外，需要特别说明的是，对于以会议形式进行的信息共享，将参与会议的各组织全部纳入信息网中，以便更全面地分析信息传递的路径和模式。

为了更深入地了解信息共享过程，以有向网络的方式对泸定地震中的信息传递进行刻画。在这个有向网络中，共计89个参与主体和238条有向的信息传递链条。参与应急响应信息网络的各主体按行政区划划分为五个层级：国家层面（主要由国家部委派出的工作组构成）、省级层面（包括各厅级部门派出的工作组）、州级层面（涵盖了州级指挥部、各相关委办局、救灾指挥部成员单位、工作组、救援队伍等）、县级层面（包括县级指挥部、各相关委办局、受灾县等）以及现场层面（主要由前线指挥部、受灾村等构成）。

四、地震下应急组织信息协同特征分析

（一）地震下应急组织信息协同结构分析

1.整体网络分析。在自然灾害应对的复杂场景中，应急管理组织间的合作呈现出一种显著规律：突发事件的复杂性和不确定性越高，就越需要强化不同组织之间的合作与沟通。这种强化合作的目的在于提升应急响应系统的灵活性，并确保在灾害应对过程中能够获得更高的网络绩效[22]。

9·5泸定地震的震级较高且发生环境复杂，参与救援与应急响应的组织机构覆盖了从镇级至国家级的各个层级，其中参与信息协同组织的具体情况如表1所示。在这些组织中，州级相关组织占据了最大的比重，达到了整体比重的43.82%；国家级相关组织的占比最小，仅占整体比重的4.49%，且其参与形式主要以派遣工作组为主，这表明在国家级层面更多的是提供指导和支持，而非直接大规模介入。

从这一组织构成可以看出，在本次泸定地震的应急响应过程中，形成了一个以属地管理为主、各级组织协同配合的地震应对体系。这一体系的有效运行，不仅充分发挥了地方组织在应急响应中的快速反应和熟悉当地情况的优势，同时也确保了国家级、省级组织在关键时刻能够提供必要的支持和指导，共同构成了一个高效、有序的地震应急响应网络。

利用Gephi软件，绘制泸定地震信息协同网络，如图1。图中每个节点代表着信息网络中发出或接收到信息的不同主体，节点的大小代表信息出入该主体总次数，节点越大代表出入这一主体的信息越多。节点和节点之间是有向边，代表着信息传递的方向。