新形势下地方政府隐性债务防控对策研究

[摘要]地方政府隐性债务风险逐渐成为威胁我国金融财政体系安全的重要因素，在新形势党和国家大力防范化解重大风险的背景下，着力解决地方政府的隐性债务风险，成为当下各级政府的重要任务。新形势下，尽管国家已采取各种举措积极防控地方政府隐性债务，但仍存在地方政府隐性债务透明公开度不高、违规举债方式多样化、隐性债务风险转嫁升级等问题。供需矛盾加大了地方政府隐性债务规模的控制难度、地方政府职能的不甚合理和存在错位、外部监督作用发挥乏力是新形势下地方政府隐性债务问题产生的主要原因。新形势下地方政府隐性债务的有效化解和防控应采取坚决遏止增量隐性债务、加大存量违规举债整改力度、进一步持续推进存量隐性债务化解、加快构建以发行地方债券为主的新形势下多元融资模式、积极建立全国范围内统一、科学、高效的地方政府隐性债务统计基础数据库、加大规范新形势下地方政府隐性债务的公开和信息披露力度等措施。

[关键词]地方政府；隐性债务；防控对策

[中图分类号]F812.5                 [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2023）04—0062—07

[作者简介]刘利，男，西南民族大学商学院副教授，硕士研究生导师，博士，研究方向：政府隐性债务、会计、审计、金融投资与财务管理等研究。

新形势下，我国经济发展进入新常态，宏观经济下行压力持续显现，守住不发生系统性风险的重要性和紧迫性也日益凸显。地方政府隐性债务作为法定政府债务限额之外，通过担保、出具承诺函等不合规操作或变相举债产生的债务，隐含较大金融风险，受到了党和国家的高度重视。随着地方政府隐性债务管理改革的不断推进，我国地方政府隐性债务风险得到很大的出清，债务规模增速持续放缓，总体管控平稳，但结构性、区域性风险仍需关注。持续的疫情冲击加剧了区域债务风险的分化，在稳增长需求日益突出的背景下，如何防控新形势下的地方政府隐性债务在当下显得更具有现实必要性、重要性和紧迫性。[1]

一、新形势下地方政府隐性债务防控现状

在国家“标本兼治、依法管控”的隐性债务化解方案指导下，地方政府隐性债务化解取得了巨大的成效。

（一）健全了融资举债机制，规范了政府融资举债行为

随着中央坚决遏制地方政府债务意见和办法的出台，各地地方政府积极行动起来，纷纷出台了相关实施方案。江苏、青海、湖北等地明令禁止了地方政府违法举债行为，进一步完善了融资举债机制，规范了政府融资举债行为，有利于防范化解地方政府隐性债务潜在风险和强化债务管理。

（二）明确了平台职责，分类化解了众多隐性债务潜在风险

各省市积极利用政府融资平台转型的契机，强化了对融资平台的清理整顿。湖北省明确规定了平台偿债资金的来源不得包含预期的“卖地”收入；广东省设置了“谁举债、谁负责”的原则，实行债务独立自担的机制，有效防止了政府与平台的债务不清晰和隐性债务扩大的潜在风险；河南省协调支持符合条件的REITs项目发行上市，分类推进政府融资平台公司市场化转型；安徽省支持国企设立1000亿元产业发展基金，鼓励有条件地方投融资平台公司转型为风投创投企业。

（三）强化了问责机制，遏制了隐性债务增长

2017年，随着习近平总书记“终身问责，倒查责任”的提出，健全终身问责制逐渐成为遏制地方政府隐性债务增长的重要方式。2018年，银保监会年度监管会议上再度强调“强化问责”，并通报了违规银保机构的处罚结果。财政部也强化了对地方隐性债务和不规范的政府购买行为的问责和处罚力度，加大了对地方政府和金融机构违规行为的通报频次，遏制了隐性债务增长。近年来，政府法定债务余额与国内生产总值之比控制在50%以下，地方隐性债务减少1/3以上，地方政府隐性债务风险缓释可控 。1

（四）摸清了债务底数，防止了隐性债务风险的快速扩散

国家审计机关及相关审计部门为了摸清债务底数，积极组织开展相关摸底专项工作。调查发现，地方政府隐性债务规模的警戒值标准不同。有的省会城市2020年的地方隐性债务规模就达 475亿元以上，与该省会城市全年的一般公共预算收入基本持平2，但相关部门却认为其债务规模总体可控，只存在局部风险。当前，从地方政府隐性债务的分布来看，县级基层债务占比较大，但由于财政收入少和偿还债务能力受限，隐性债务风险较大。各省市区为了解决债务集中基层的问题，通过设置债务规模上限和缩减财政支出等手段，严格遏制了县级政府隐性债务的增长。部分省市协调金融机构向融资平台公司提供到期债务接续和新增融资支持，对配合政府违规举债金融机构严肃问责。截至2022年末，全国地方政府债务余额350651亿元。其中，一般债务143944亿元，专项债务206706亿元，控制在全国人大批准的债务限额，整体风险可控 。3

二、存在的问题

（一）违规举债方式多样化

2014年修订的新预算法将发行债券作为地方政府债务融资的唯一合法渠道。但由于基建项目为地方政府的主要投资方向，这部分投资大多归属于公益性资产，不仅投资周期长、流动性差，而且变现能力弱。目前，地方债券的法定限额是自上而下分配的，限额规模、限额结构都难以满足地方政府实际融资需求。不少地方政府为了弥补资金压力转向银行等金融机构寻求不合规的融资支持，包括租赁、担保、信托理财、PPP模式等，导致地方政府短期财政机会主义行为概率上升。[2]

（二）缺乏统一标准的统计口径使得地方政府隐性债务底数不清

目前，底数不清、无法准确地计算规模是地方政府隐性债务的一个最重要特点。按照人们通常对隐性债务的理解，地方政府隐性债务就是指在政府预算范围之外最终需要用财政来偿还的债务。但地方政府隐性债务的界定没有官方的定义、权威的标准，使得隐性债务的底数不清，难以进行有效的统计和计算。尽管各地政府及相关部门已开展了多轮隐性债务摸底，但由于统计口径的不一致、相关主体的少报、漏报等问题，隐性债务的数量还是难以准确地统计，导致摸清各级地方政府隐性债务规模的底数确实非常困难。

（三）隐性债务风险转嫁与升级

地方政府隐性债务管理中，中央政府、上级政府为地方政府的兜底，不仅增加了地方政府自由借款的风险，还容易造成权力滥用的现象。由于缺乏完善的监管制度和预算约束，地方政府会不断地寻求以新的举债方式来弥补担保外债、商业银行不良贷款和融资平台债务等缺口，这种循环往复的违规举债隐性融资行为极易导致财政风险。而地方政府偿债能力很弱，难以弥补债务缺口，最终会将偿债压力由下而上层层传导至上级政府。[3]

（四）市县级风险突出

根据中国人民银行《中国金融稳定报告》，地方政府的隐性债务规模和风险在市县级政府表现得尤为突出，有的市县存在严重的违法违规举债行为，由此形成了大量的隐性债务。由于市县级负债额度相对较高，不少省份隐性债务总额中，市县级占比高达85%左右，而省级仅占15%左右1。

（五）隐性债务资产流动性风险增加

目前大多数地方市政建设和改造资金都来源于地方政府的隐性债务，这些大多归属于公益性资产，具有投资周期长、见效慢和还款期限短等特征，导致项目的未来收益具有很大不确定性，加大了政府偿还债务的压力。同时，隐性债务规模增长超过了财政预算收入的增长，超过了地方政府可承受能力，导致不少地方政府财政收支一直处于赤字状态，加之地方政府国有土地出让的预期收入在短期难以实现，进一步加大了隐性债务资产的流动性风险。

（六）地方政府隐性债务透明公开度不高

从隐性债务的审计调查结果来看，地方政府往往会在上级政府出台化解地方政府性存量隐性债务政策时获得一定支持，这就使得地方政府倾向于采取多报策略来谎报隐性债务；当上级政府开始清查由违规担保导致的隐性债务时，地方政府则往往故意隐瞒或少报漏报。由于地方政府隐性债务透明公开度不高，上下级政府之间出现互相不信任、信息不对称等问题，从而导致在统计隐性债务时出现数据失真的问题。[4]

三、产生的原因

（一）供需失衡加大地方政府隐性债务规模控制难度

由于财政资金不足，地方政府只能通过举债隐性债务的方式来满足自身基础设施建设和民生支出的需要。相较于商业信用，金融机构更相信政府信用，认为政府会对其参与的项目进行兜底，资金回收风险相对较小，因而更倾向于给具有政府背景的项目提供融资。央行金融稳定报告指出，许多省份财政资金过度依赖上级补助，其中依靠上级补助超过70%的县市就达到了60%以上，这种依靠财政资金拉动经济增长的模式进一步加大了财政收支缺口，而这些地方的融资冲动比较强烈，政府信用项目占用的信贷资源比例很大2。

（二）地方政府职能的错位和不甚合理

表面上看，严格的GDP考核机制、预算软约束等是导致地方隐性债务规模快速上升的原因，但从深层次来看，地方政府职能的错位和不规范是根本原因。当前，地方政府将土地资源以资金的形式投入到投融资平台，并以土地抵押向银行申请贷款。这种土地与融资平台捆绑的发展模式，让地方政府未能清晰认识自身功能和职能，造成地方政府的行为模式扭曲。[5]同时，当前地方政府职能的错位还易导致其采取违规违法的方式来进行基础设施投融资。

（三）政府间纵向、横向财力不均衡

当前国家虽然通过严格的规范转移制度提升了地方政府中央补助性收入比例，极大增强了地方综合财力，但由于政府间纵向、横向财力不均衡，纵向上主要是分税制改革导致的政府财权上移，地方政府财力弱化，横向上主要是地区之间的发展差异导致中西部地区财力明显弱于东部地区。而地方政府自身造血能力相对较弱，其日常的运转需要财政资金支撑，由此导致地方政府通过举借隐性债务来支持基础设施建设和经济运转。[6]

（四）地方政府合规融资渠道供不应求

地方新增债券规模无法满足其运转需求。2022年全国新增发行地方政府债券规模超过4万亿元，是2015年的两倍1，但是仍有许多地方政府反映新增债券规模难以满足融资需求，导致许多基础设施项目欠账较多，进一步导致地方政府通过违法违规的方式来举债。

现有的PPP模式缺乏社会资本参与，导致有效供给不足。尽管当前各地方的PPP项目众多，但是在落地实施上却存在很大的困难，主要是PPP模式对社会资本缺乏吸引力，市场主动付费动力不足，导致项目缺乏有效的经营性收入支撑。社会资本支撑不足和地方政府融资能力较差导致经济基础薄弱的地方政府难以进行低成本融资，从而影响项目的推进。[7]

财政收支不平衡进一步加大了地方政府的融资压力。一方面，经济向高质量发展转型的新形势背景下，经济发展速度减缓和税收减免政策大力推进，地方财政收入整体呈逐年下降的趋势，再加之近几年的新冠疫情使财政赤字加重；另一方面，民生项目投资的加大和财政供养人员工资的提升等刚性支出大幅提升，加大了财政支出压力。

（五）我国地方隐性债务具有特殊性

绩效考核方式相对单一。当前对地方政府官员的绩效考核主要以GDP指标为主，单一的绩效考核指标导致地方政府为了追求短期经济增长而过度热衷于投融资，加大了地方隐性债务规模扩大的概率。

地方政府对上级政府的过度依赖导致隐性债务规模的提升。当前中央政府对地方政府实行的“预算软约束”，各级地方政府过度依赖上级政府，由此导致地方隐性债务扩大的可能性提升。

中国土地制度的影响。当前各级地方政府都储备了一定的数量的土地，政府通过土地来进行举债融资，让地方政府平台公司的融资更加容易。

（六）内部监管制度有待进一步健全

目前，我国隐性债务的监管制度主要以新《预算法》为核心、以暂行办法为补充，而新《预算法》的规定以倡导性为主，并没有严格按照法律制度强力实施，而且对于地方政府违法担保责任的追究也是只有原则性描述，没有具体实施行为。监管制度的不完备不利于地方隐性债务监管机制的系统性、良性运转，使得地方政府隐性债务游离于法律监管外。监管机构内部权责不明晰。地方政府隐性债务的监管涉及财政部、发改委、人民银行、审计机关等国家机构部门，但这些机构职责的划分和协同工作机制尚未明确，使得地方隐性债务受到各个部门监管但又没有部门监管的尴尬局面，给地方政府违法举债造成了监管缺口。[8]