从人民政协的两次转型展望中国新型政党制度的坚持和完善

[摘要]中国共产党领导人民在长期革命、建设、改革进程中，形成并发展了最广泛的爱国统一战线，以中国人民政治协商会议为主要政治形式和组织形式。人民政协在70多年发展历程中实现了两次转型，在我国政治生活中发挥着日益重要的独特作用，体现了协商民主的独特优势，彰显了党和人民的政治智慧，为世界人类政治文明进程做出了独创性贡献，为世界政党制度的发展提供了可供借鉴参考的中国方案。新时代，要坚持和完善我国新型政党制度，必须坚持和加强党的领导，充分发挥人民政协的作用，健全相互监督机制，完善政党协商的机制程序，丰富民主党派和无党派人士履行职能的方法，广泛凝聚起团结奋斗的智慧和力量。

[关键词]人民政协；转型；中国新型政党制度；坚持完善

[中图分类号]D621                 [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2023）05—0067—07

[作者简介]张洋，男，兵团党委党校（行政学院）党史党建教研部副教授，研究方向：党史党建、政治学理论。

习近平总书记在参加全国政协十三届一次会议的联组会时，对中国政党制度作出重要论述，深刻指出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造”，同时将这一基本政治制度总结为“从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”1这一政党制度以中国人民政治协商会议（以下简称人民政协）为重要政治形式和组织形式，在完善发展我国新型政党制度、推进国家治理体系和治理能力现代化建设方面充分发挥了凝聚共识、优化决策、协调关系、维护稳定的重要作用。

一、人民政协发展历程中的两次转型

1949年，党领导人民百折不挠、浴血奋战，取得了新民主主义革命的全国性胜利，宣告长期压迫人民的帝国主义、封建主义、官僚资本主义“三座大山”被彻底推翻，实现了人民当家作主。革命胜利前夕，党的七届二中全会擘画了新中国的宏伟蓝图、确定了新中国的大政方针，在建设人民民主政权的制度设计上强调要实行无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，即在人民大众内部实行最广泛的民主，对敌对势力和犯罪分子实行最有效的专政。关于人民大众，毛泽东同志指出：“人民大众包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级，而以工人、农民和其他劳动人民为主体。”2为建立起民主政权，必须团结能够同我们党合作的社会各阶级阶层，建立起人民民主统一战线的政权，其中工农联盟为基础，以工人阶级为领导。这一目标最终通过召开中国人民政治协商会议得以实现。

（一）新中国成立时人民政协的双重性质和职能

关于人民政协的性质，《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）指出“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式”“由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”，这就赋予了人民政协的双重属性。一方面，在建设民主政权过程中，人民政协充分发挥统筹和整合作用。在组织召开政治协商会议之前，各民主党派及部分爱国民主人士已表态发声并向中共中央提出了一系列关于国家政权建设的意见建议。这些民主党派和爱国民主人士的意见建议得到了以毛泽东为首的中共中央领导同志高度重视，表示愿意与民主党派“携手前进”，邀请各行业的民主人士来解放区参加各民主党派及人民团体的代表会议，将会议名称拟定为政治协商会议，并邀请各党派和民主人士参与讨论召开人民代表大会、成立民主联合政府、加强同民主党派及人民团体的合作等问题，构建起覆盖各阶级阶层的人民民主统一战线，同时赋予了人民政协成为建立民主政权的重要政治形式和组织形式的性质。另一方面，《共同纲领》规定“国家最高政权机关为全国人民代表大会”，新中国成立初期人民政协代行全国人民代表大会的职能，人民政协在一段时期内事实上有着国家最高权力机关的属性。1948年4月30日，中央书记处扩大会议通过了《中共中央纪念“五一劳动节”口号》，提出了“迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的建国方案，这一提议得到了各民主党派、人民团体、爱国民主人士的热烈响应，赞同以召开新政协的方式成立民主联合政府。新中国成立前夕，以普选形式产生人民代表大会的条件尚不完全成熟，在当时的背景下，这一制度设计的最优路径是通过政治协商会议的方式来实现，人民政协暂时承担起全国人民代表大会的职能，同时也赋予了人民政协第二重属性。

关于人民政协的职能，由于在事实上作为最高权力机关，在完成协商新中国成立后人民政协一方面继续壮大人民民主统一战线，另一方面代行全国人民代表大会的职能，在新中国成立初期国家政治生活中发挥了特殊的作用。具体而言，其主要职能包括制定或修改中央人民政府组织法、制定或修改《共同纲领》、选举中央人民政府委员会等。因此，此时的人民政协具有立法权、选举权、决议权，是新成立的人民民主政权下最高形式的民主协商会议。

（二）新民主主义向社会主义过渡时期人民政协的第一次转型

新中国成立之初，党领导全国各族人民为巩固新生的人民民主政权进行了一系列斗争，为向社会主义的转变准备了条件。通过镇压反革命巩固了社会稳定，通过稳定物价、统一财经及时修复了长期战乱导致严重破坏的国民经济，通过土地改革解放发展了农村生产力，通过抗美援朝的胜利维护了国家安全局势。1953年党提出过渡时期的总路线，开始实行第一个五年计划，1956年基本完成了“三大改造”，初步建立起社会主义基本制度。在此期间，第一届人民政协继续代行全国人民代表大会职权，并逐步实现了自身的第一次转型。

1952年9月，第一届人民政协届满，党中央结合国内形势，认为召开全国人民代表大会的条件已经具备。1953年1月，中央人民政府通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，成立了以毛泽东同志为主席的宪法起草委员会和以周恩来同志为主席的选举法起草委员会。1在这一过渡时期国内经济状况、政治局面变化剧烈，各阶级阶层在政治认知层面、思想认识层面都产生了一定的变化。在筹备召开全国人民代表大会时，有人士提出人民代表大会对民族资产阶级和民主党派可能产生影响；有人士提出人民代表大会正式召开后人民政协的性质和存在的必要性问题。针对这些认识上的不统一，毛泽东同志指出：“人民代表大会制度下的政府，仍是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府”“人民政协仍有存在的必要，它是全国各民族、民主党派、人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织。”11954年9月，第一届全国人民代表大会召开，此次会议通过了新中国第一部宪法，选举出了国家领导人，国家领导机构全面建立，自此，人民代表大会制度也作为我国的根本政治制度确立下来，成为人民民主政权的根本组织形式。此后，人民政协完成了自身的第一次转型，不再代行全国人民代表大会职能，而是回归到了这一制度设计的初衷——以人民民主统一战线的形式长期存在，在社会主义民主政治建设中继续发挥重要作用。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期人民政协的第二次转型

党的十一届三中全会实现伟大转折，党和国家事业进入到改革开放和社会主义现代化建设时期，全党停止“以阶级斗争为纲”，统一了思想认识，把工作重心转移到经济建设上来，开启了改革开放的伟大进程。在政党关系问题上，也引发了如何认识新时期对各民主党派、对人民政协性质职能的讨论与思考。1979年6月，邓小平同志在全国政协五届二次会议上指出，我国的社会阶级状况发生了根本变化，原来的资本家阶级绝大多数已改造成为社会主义社会中自食其力的劳动者，而各民主党派“已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量。”2这也意味着人民政协已经从联合不同阶级基层联盟的民主统一战线性质开始再次转型——最广泛的爱国统一战线组织。

人民政协的此次转型是一个不断深化的动态过程，转型的主线是围绕社会主义现代化建设，关于其任务，是服从服务于建设社会主义现代化强国，充分发挥调动积极因素、团结所有力量、维护稳定局面的作用。关于其定位，明确了各民主党派“是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”3，着重突出爱国、团结、民主。首先是性质上的转型，邓小平同志明确指出：“人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织，是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”4其次是职能上的转型，中国共产党和各民主党派共同研究议定了民主党派参政议政和履行监督职责的工作方案，进一步明确人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政的主要职能。5民主范围进一步扩大，民主形式进一步明确，也意味着人民政协的第二次转型进入到完善、巩固和发展的新阶段。

二、两次转型充分彰显我国政党制度独特优势与政治智慧

人民政协的两次转型，使其由最初代行国家最高权力机关职能到人民民主统一战线的政治形式再到最广泛的爱国统一战线组织形式，在社会主义建设伟大实践中被创造的中国共产党领导的多党合作与政治协商制度也成为我国的一项基本政治制度。人民政协的发展和转型培塑出具有鲜明中国特色的政党制度。首先，从结构上看，人民政协是发展中国特色社会主义民主政治的好形式。人民政协不同于全国人民代表大会，也不同于西方资本主义国家的议院或议会，其构成涵盖了其他政党、人民团体、社会精英，发挥作用时通过大联合、大合作、大交流的形式，更具专业性和针对性，有助于打破之前工作中惯性存在的区域界限和行政壁垒。其次，从职能上看，人民政协的组织形式决定其必须按照协商民主的要求来运作。人民政协履行“政治协商、民主监督、参政议政”的职能，其精髓在于协商民主，通过协商交流沟通的方式融汇各阶级阶层的智慧实现科学决策，而协商的方式也决定了其履行监督职能时的非对抗性，即始终服务于坚持和加强中国共产党的领导、围绕发展社会主义民主政治，是一种和谐的政治文化体现，最终实现民主与协商的统一、和谐与监督的共容。再次，从运作方式上看，人民政协有着成熟的工作体制机制。在现行机制下，人民政协通过会议制、提案制、视察制、调查研究、反映社情民意等方式发挥作用。在我国实行会议制的各民主机制中，人民政协极富民主特色，如每年召开的政治协商会议，各界政协委员通过按照界别分组讨论、召集联组会议讨论，提交议案和反映民意。同时，人民政协内部还有各类专业委员会，在形成提案之前会进行专门的视察和调研，为会议的内容做足充分准备。这些极富中国特色的协商民主形式在中国共产党领导下的人民政协工作中得到充分体现，彰显了崇高的政治智慧，也形成了显著的中国新型政党制度优势。

（一）中国新型政党制度构建了新的政党关系

首先，构建了新的“政党与政权”关系。当前西方资本主义国家主流的政党制度为两党制或多党制，但其国家政权始终被代表不同阶层利益的资产阶级政党所垄断，体现出明显的竞争性。从表面上看，轮流执政、“竞争上岗”的执政方式似乎实现了民主政治，但其本质却是通过政权形式的更迭掩盖资产阶级专政。我国新型政党制度中，中国共产党代表着最广大人民的根本利益，处于执政地位。在这一根本政治共识的前提下，各民主党派享有广泛的政治协商、民主监督和参政议政权利，是在发展社会主义民主伟大实践中历史和人民的坚定选择。

其次，构建了新的“政党与政党”关系。西方国家“轮流坐庄”的政权更替机制不自觉地将各政党至于相互对立面，即区分为执政党与在野党，二者互相攻击、恶性竞争成为常态，常常是“为了反对而反对”，并非为了促进事业发展而实事求是的区分是非对错，一切都是以夺取政权为最终目的。我国新型政党制度下，中国共产党与各民主党派也建立了新型的政党关系，即执政党与参政党。这种结构既有利于集中统一又有利于发扬民主，旨在共同致力推动社会主义民主政治的发展前进。

再次，构建了新的“政党与社会”关系。政党作为阶级斗争的产物，资产阶级政党总是否认自身的阶级性，自我标榜为“超阶级的组织”或“全民的党”，实质上只不过是掩盖其维护资产阶级统治秩序与利益格局的事实，体现在民众层面则是利益诉求渠道不畅、利益表达受挫。我国新型政党制度以程序化和规范化的科学安排征集、表达、反馈民情民意，有力地推动了决策科学化和民主化。

（二）中国新型政党制度丰富了世界政党制度模式

世界各国现行的政党制度繁多，没有放之四海而皆准的普遍适应且行之有效的一种特定模式，而是呈现出了多元化多样性特征，但都是由其历史传统和现实国情所决定，并没有放之四海而皆准的政党模式。多年来，以美国为首的资本主义国家在全球倾销资产阶级政党制度，最终在世界多极化发展格局中美国呈现出逆全球化、单边主义等现象，越来越多的国家也认识到这一模式并不能代表人类政治文明发展方向，绝不能够简单盲目地追随美国模式，而是应该遵循本国各自的实际进行创造、做出选择。